La reforma ministerial es una de las reformas de la administración estatal del Imperio Ruso , llevada a cabo a principios del siglo XIX bajo el emperador Alejandro I. La primera etapa de la reforma se llevó a cabo en 1802-1803, la segunda etapa se llevó a cabo en 1806-1811. Como resultado de la reforma, los colegios arcaicos fueron reemplazados por ministerios .
La subida al trono de Alejandro I trajo consigo reformas en la administración pública : al acceder al trono, el joven emperador Alejandro I creó el “ Consejo Indispensable ”, se estaba trabajando activamente en nuevas leyes, pero también se requería un nuevo sistema de gestión, capaz de resolviendo rápidamente muchos problemas crecientes de la política estatal. El 8 de septiembre de 1802, Alejandro I firmó un manifiesto sobre el establecimiento de ministerios . Incluso entonces, el emperador reformador enfatizó que “ esperamos que sean fieles, activos y diligentes para el bien común… ” [1] .
Las primeras experiencias transformadoras estuvieron asociadas al período inicial del reinado del emperador Alejandro I , cuya ascensión al trono fue recibida con entusiasmo por la sociedad rusa.
El nuevo gobierno se apresuró a anunciar de inmediato la dirección en la que pretendía actuar. En un manifiesto del 12 de marzo de 1801, el emperador asumía la obligación de gobernar al pueblo “ según las leyes y según el corazón de su sabia abuela ”. En decretos, así como en conversaciones privadas, el emperador expresó la regla básica por la que se guiaría: en lugar de la arbitrariedad personal, establecer activamente la legalidad estricta. El emperador señaló repetidamente la principal deficiencia que sufría el orden estatal ruso. Esta carencia la llamó "la arbitrariedad de nuestro gobierno ". Para eliminarlo, fue necesario desarrollar leyes fundamentales, que casi no existían en Rusia todavía. Fue en esta dirección que se llevaron a cabo los experimentos transformadores de los primeros años.
Desde los primeros días del nuevo reinado, el emperador estuvo rodeado de personas a las que llamó para que le ayudaran en la obra de transformación. Eran antiguos miembros del círculo del Gran Duque: el conde P. A. Stroganov , el conde V. P. Kochubey , el príncipe A. Czartorysky y N. N. Novosiltsev . Estas personas formaron el llamado " Comité Tácito ", que se reunió durante los años 1801-1803 en la habitación apartada del emperador y, junto con él, desarrolló un plan para las transformaciones necesarias. La tarea de este comité era ayudar al emperador " en el trabajo sistemático sobre la reforma del edificio informe de la administración del imperio ". Se suponía que primero estudiaría el estado actual del imperio, luego transformaría partes individuales de la administración y completaría estas reformas individuales con un " código establecido sobre la base del verdadero espíritu nacional ". El “Comité Secreto”, que funcionó hasta el 9 de noviembre de 1803 , en dos años y medio consideró la implementación de la reforma del Senado y ministerial, las actividades del “ Consejo Indispensable ”, la cuestión campesina, los proyectos de coronación de 1801 y una número de eventos de política exterior.
Empezamos con el control central. El Consejo de la Corte Imperial , que se reunió a discreción personal de la emperatriz Catalina II el 30 de marzo ( 11 de abril ) de 1801, fue reemplazado por una institución permanente, denominada " Consejo Indispensable ", para considerar y discutir asuntos y decisiones de Estado. Consistía en 12 altos dignatarios sin división en departamentos.
Un año y medio después, los Colegios Petrinos se transformaron , ya bajo Catalina II , habían perdido su carácter original. Al mismo tiempo, se emitió un decreto nominal sobre los derechos y deberes del Senado .
Simultáneamente a las reformas administrativas, las relaciones sociales también se vieron afectadas. La dirección en la que se suponía que debía actuar también se indicaba claramente aquí. Esta dirección consistía en la equiparación de todas las condiciones sociales ante la ley. Así, los nuevos departamentos y ministerios centrales se convirtieron en instituciones individuales, mientras que las instituciones provinciales que dirigían conservaron su anterior sistema colegiado.
Se dedicaron 9 reuniones del Comité Privado a la discusión de la reforma ministerial (8 reuniones del 10 de febrero al 12 de mayo de 1802 y una reunión el 16 de marzo de 1803). La reforma ministerial tuvo partidarios (V. P. Kochubey, N. N. Novosiltsev, A. Czartorysky, P. A. Stroganov y otros) y opositores (D. P. Troshchinsky, S. P. Rumyantsev, P. V. Zavadovsky y otros).
El comienzo de la formación del sistema ministerial de gobierno en Rusia se estableció el 8 de septiembre de 1802 mediante el manifiesto " Sobre el establecimiento de ministerios ". Mediante este documento, los colegios se transformaron en ocho ministerios : relaciones exteriores, fuerzas militares terrestres, fuerzas navales, asuntos internos, finanzas, justicia, comercio y educación pública.
Además de ocho nuevos ministerios, el Manifiesto determinó la posición de otras dos instituciones de la administración estatal que existían antes: el "departamento" del Tesorero del Estado y la Expedición de Ingresos del Estado. Continuaron funcionando "hasta la expedición de la Carta, completa en esta parte", sobre la base del Decreto del 24 de octubre de 1780 . Según este decreto, la Expedición de Ingresos del Estado estaba subordinada a la persona que actuaba como Tesorero del Estado. Así, se confirmó la condición de Hacienda del Estado como otra, junto con ocho ministerios, la institución central de la administración estatal.
Según el Manifiesto del 8 de septiembre de 1802, los antiguos colegios y lugares subordinados a ellos fueron reasignados a los ministerios o ingresados en ellos como departamentos; la principal diferencia entre los nuevos órganos del gobierno central era la administración única: cada departamento estaba dirigido por un ministro en lugar de la anterior presencia colegiada ; los ministros eran responsables ante el Senado . Cada cuerpo subordinado presentó a su ministro memoriales semanales sobre temas de actualidad y presentaciones en ocasiones especiales. El ministro les respondió con propuestas. En caso de desacuerdo con las propuestas del Ministro, los órganos subordinados presentaron su razonamiento al Ministro . Si este último insistía en su propuesta, entonces se ejecutaba y la opinión de los órganos subordinados se registraba en un diario.
Por lo tanto, los dos sistemas de administración estatal se combinaron: colegiado y ministerial, que fue el resultado de una decisión de compromiso tomada por Alejandro I en una reunión del "Comité Secreto" el 24 de marzo de 1802 . De acuerdo con esta decisión, los colegios no fueron abolidos, sino que continuaron funcionando bajo la autoridad de los ministros y estaban sujetos a supresión gradual en el futuro, cuando la experiencia demostrara su inutilidad. Para ayudar a los ministros (a excepción de los ministros de las fuerzas militares terrestres, las fuerzas navales, el comercio y el Tesorero del Estado), se nombraron diputados, camaradas ministros que podían reemplazar a estos últimos durante su ausencia. Los ministros se comprometieron inmediatamente a emprender la formación de sus oficinas y la compilación de sus estados mayores.
La última oración del Manifiesto menciona brevemente un comité "compuesto únicamente" por ministros que se ocupan de los asuntos de actualidad. Por lo tanto, se creó un importante organismo de administración estatal: el Comité de Ministros , que tuvo un impacto significativo no solo en el sistema ministerial, sino también en todo el sistema de poder estatal del Imperio Ruso .
En los primeros años del reinado de Alejandro I , M. M. Speransky aún permaneció en la sombra, aunque preparó algunos documentos y proyectos para los miembros del " Comité Tácito ", incluso sobre la reforma ministerial. Una semana después de la ascensión al trono de Alejandro I, Speransky fue nombrado secretario de Estado bajo D. P. Troshchinsky, quien, a su vez, desempeñó el trabajo de secretario de Estado bajo Alejandro I. Por lo tanto, Speransky se encontró en un círculo de personas que determinaron en gran medida la política del estado. Las habilidades del asistente de Troshchinsky atrajeron la atención de los miembros del "Comité Tácito". En el verano de 1801, V.P. Kochubey incorporó a Speransky a su "equipo". En ese momento, se estaba trabajando en el "Comité Tácito" para desarrollar una reforma ministerial.
Tras la implementación de la reforma, Kochubey, quien encabezaba el Ministerio del Interior, lo trasladó a su despacho. En junio de 1802, Speransky encabezó el departamento del Ministerio del Interior, que recibió instrucciones de preparar proyectos para reformas estatales.
En 1802-1804, Speransky preparó varias de sus propias notas políticas: "Sobre las leyes fundamentales del estado", "Sobre la mejora gradual de la opinión pública", "Sobre la fuerza de la opinión pública", "Algo más sobre la libertad y la esclavitud ”. En estos documentos, por primera vez, describió sus puntos de vista sobre el estado del aparato estatal de Rusia y justificó la necesidad de reformas en el país.
El 20 de febrero de 1803, con la participación directa de Speransky, se publicó el famoso decreto "sobre cultivadores libres (libres)". Según este decreto, los terratenientes recibieron el derecho de liberar a los siervos a la "libertad", dándoles tierras. Inspirado por las "notas" del joven líder, el zar, a través de V.P. Kochubey, instruye a Speransky para que escriba un tratado importante: un plan para transformar la maquinaria estatal del imperio, y él se entrega con entusiasmo a un nuevo trabajo.
En 1803, en nombre del emperador, Speransky compiló una "Nota sobre la estructura de las instituciones judiciales y gubernamentales en Rusia", en la que se mostró partidario de una monarquía constitucional , creada mediante la reforma gradual de la sociedad sobre la base de una plan cuidadosamente elaborado. Sin embargo, esta Nota no tenía ningún valor práctico en ese momento. Sólo en 1807 , después de las guerras fallidas con Francia y la firma del Tratado de Tilsit , en las condiciones de una crisis política interna, Alejandro volvió de nuevo a los planes de reforma.
Speransky fue esencialmente un funcionario celoso y diligente, independiente en virtud de su origen de uno u otro grupo de la aristocracia de alto rango. Tuvo que desarrollar e implementar un plan de reforma basado en las ideas y principios sugeridos por el emperador.
Speransky no recibió de inmediato su nuevo papel. Al principio, el emperador le confió algunos "asuntos privados". Ya en 1807, Speransky fue invitado varias veces a cenar en la corte, en otoño de este año acompaña a Alejandro a Vitebsk , a una revista militar, y un año después, a Erfurt , para reunirse con Napoleón . Ya era una señal de alta confianza. En Erfurt, Speransky, que hablaba un francés excelente, se acercó a los representantes de la administración francesa, los miró más de cerca y aprendió mucho de ellos. A su regreso a Rusia, Speransky fue nombrado viceministro de Justicia y, junto con el emperador, comenzó a trabajar en un plan general de reformas del Estado.
Las opiniones reformistas más completas de M. M. Speransky se reflejaron en la nota de 1809 - "Introducción al Código de Leyes Estatales". El reformador concedió gran importancia al papel regulador del Estado en el desarrollo de la industria nacional y, a través de sus transformaciones políticas, fortaleció la autocracia de todas las formas posibles. Speransky escribe: “Si los derechos del poder estatal fueran ilimitados, si las fuerzas del estado estuvieran unidas en el poder soberano y no dejaran ningún derecho a los súbditos, entonces el estado estaría en esclavitud y el gobierno sería despótico”.
El plan de reforma elaborado por Speransky fue, por así decirlo, una declaración de los pensamientos, ideas e intenciones del propio soberano. Como señala correctamente el investigador moderno de este problema S. V. Mironenko , "por su cuenta, sin la sanción del zar y su aprobación, Speransky nunca se habría atrevido a proponer medidas que fueran extremadamente radicales en las condiciones de la Rusia de entonces".
El 28 de marzo de 1806, el Ministro del Interior V.P. Kochubey presentó a Alejandro I una "Nota sobre el establecimiento de ministerios". Señaló la " perfecta confusión " en la administración pública, que "ha alcanzado el grado más alto " desde la Reforma Ministerial de 1802 . El Ministro propuso las siguientes medidas para rectificar la situación:
Los acontecimientos de política exterior de 1805-1808 (la guerra con Francia como parte de la tercera coalición en 1805 y la cuarta coalición en 1806-1807 , las negociaciones ruso - francesas en Tilsit en junio de 1807 y en Erfurt en octubre de 1808) desviaron la atención de Alejandro I de asuntos de gestión interna. Pero fue precisamente en este momento cuando M. M. Speransky , el verdadero autor del informe del 18 de julio de 1803 y de la nota del 28 de marzo de 1806, comenzó a tomar parte cada vez más activa en la implementación de la reforma ministerial .
Desde fines de 1808, M. M. Speransky se convirtió en el colaborador más cercano de Alejandro I, con la sanción de este último, ocupándose de " sujetos de administración superior ". En octubre de 1809, M. M. Speransky sistematizó las deficiencias de la reforma ministerial en su " Introducción al Código de Leyes Estatales ", un plan extenso para reformar toda la estructura política interna del país, elaborado en nombre de Alejandro I.
En este proyecto, Speransky identifica tres principales deficiencias de la reforma ministerial:
Una nueva transformación de los ministerios de 1810-1811 tuvo como objetivo eliminar estas deficiencias . La reforma ministerial ha entrado en su período final. Su inicio ya fue proclamado en el Manifiesto “Sobre la creación del Consejo de Estado”: “ Diferentes partes encomendadas a los Ministerios requieren diferentes adiciones. Durante el establecimiento inicial se suponía, paulatinamente y considerando su propia acción, llevar a la perfección estas instituciones. La experiencia ha demostrado la necesidad de completarlos por la división más conveniente. Propondremos al Consejo el inicio de su ordenación definitiva y los fundamentos principales de la Orden Ministerial General, en la que se determinen con precisión las relaciones de los Ministros con los demás Establecimientos del Estado y se señalen los límites de actuación y el grado de su responsabilidad. .
Tres actos legislativos se convirtieron en la base legal para el período final de la reforma ministerial:
Estos actos fueron previamente discutidos en la Comisión de Presidentes de Departamentos del Consejo de Estado, especialmente creada para considerar propuestas de transformación de ministerios, del Senado y de un nuevo procedimiento de contratación de conjuntos, que actuó desde el 27 de mayo de 1810 hasta el 28 de noviembre de 1811 . . Además, los proyectos fueron aprobados en una reunión general del Consejo de Estado y presentados para su aprobación por el emperador. Los proyectos de los tres actos fueron desarrollados por M. M. Speransky [4] .
El Manifiesto del 25 de julio de 1810 dividió todos los asuntos de estado " en el orden de ejecución " en cinco partes principales:
El manifiesto proclamaba la creación de nuevos órganos del gobierno central: el Ministerio de Policía y la Dirección General de Asuntos Espirituales de varias confesiones [2] .
La competencia del Ministerio del Interior cambió significativamente: su objeto principal fue el " cuidado de la difusión y fomento de la agricultura y la industria ". Todos los casos relacionados con la policía "de seguridad " y " ejecutiva " fueron transferidos al Ministerio de Policía . Se estableció el título de Contralor del Estado - el jefe de la auditoría de cuentas públicas.
Los detalles y las cuestiones controvertidas que surgieron durante la distribución directa de casos se discutieron en el Comité de Ministros en una reunión el 4 de agosto de 1810 . Se escucharon informes de los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Educación Pública, Justicia, así como del Viceministro del Interior. El resultado de esta discusión fue la "División más alta aprobada de los asuntos estatales en ministerios" del 17 de agosto de 1810 . Este acto especificó la composición de los ministerios del Interior, Policía, Educación Pública, Hacienda, la Dirección General de Asuntos Religiosos de Confesiones Extranjeras, y también registró el hecho de la liquidación del Ministerio de Comercio.
El Manifiesto del 28 de enero de 1811 se convirtió en una continuación de la concretización en el ámbito de la administración pública . "Sobre la estructura de la Dirección General de Auditoría de Cuentas del Estado".
El "Establecimiento General de los Ministerios" del 25 de junio de 1811 se convirtió en el principal acto legislativo de la reforma ministerial. Estructuralmente constaba de dos partes:
El manifiesto determinaba la división general de los asuntos estatales y los asuntos de cada ministerio y departamento principal, repitiendo en gran parte textualmente las disposiciones del Manifiesto del 25 de julio de 1810 . Estableció una única estructura organizativa común del gobierno central. El ministerio estaba encabezado por un ministro y su amigo (diputado). Bajo el ministro estaban la oficina y el consejo del ministro. El aparato del ministerio constaba de varios departamentos, divididos en departamentos, que, a su vez, se dividían en mesas. Se estableció un estricto principio de unidad de mando. El ministro estaba subordinado al emperador, siendo nombrado y destituido a su elección. Los directores de departamentos y la cancillería estaban directamente subordinados al ministro. Los jefes de departamento estaban subordinados a los directores de departamento. Los jefes de departamento estaban subordinados a los empleados principales.
Así, en 1810-1812 , se sentaron las bases legales y se creó un sistema de gestión de sucursales en el país. El mayor desarrollo de los ministerios se construyó teniendo en cuenta las necesidades administrativas del estado. Los cambios en la composición de los ministerios en la primera mitad del siglo XIX estuvieron asociados con la búsqueda del sistema más racional de administración central del imperio.
Todas las partes implementadas del plan de transformación de Speransky pertenecen a la administración central, y fue su implementación lo que le dio a este último una apariencia más armoniosa. Este fue el segundo paso más decisivo hacia la organización de un nuevo orden estatal, precedido por dos medidas parciales, que tuvieron una conexión interna con las reformas que se estaban preparando, ya que marcaron el espíritu y la dirección de esta reforma, indicando de qué tipo de personas fueron requeridas para las nuevas instituciones gubernamentales. El 3 de abril de 1809 se dictó el Decreto de Rangos Judiciales. Este documento cambió la posición de los nobles, que ostentaban los rangos de chambelán y chambelán de cámara , que no estaban vinculados a funciones oficiales determinadas y permanentes, pero que proporcionaban importantes ventajas. El decreto ordenaba a todos los que tuvieran estos títulos, pero no estuvieran en ningún servicio, que entraran en tal servicio dentro de dos meses, indicando en qué departamento deseaban servir. Estos títulos en sí mismos se convirtieron en adelante en una mera distinción, sin conexión con ningún derecho oficial.
Un decreto del 6 de agosto del mismo año estableció el procedimiento para la producción de un asesor colegiado (grado 8) y un consejero de estado (grado 5) al rango civil . Estos grados, que determinaban en gran medida la designación de los cargos, se adquirían no sólo por el mérito, sino también por la simple antigüedad en el servicio, es decir, el tiempo de servicio establecido. El nuevo decreto prohibió la promoción a estos rangos de empleados que no tenían un certificado de finalización del curso en una de las universidades rusas o no aprobaron el examen en la universidad de acuerdo con el programa establecido, que se adjuntó al decreto. Bajo este programa, aquellos que deseaban recibir el rango de asesor colegiado o consejero de estado debían conocer el idioma ruso y uno de los idiomas extranjeros, conocimiento de los derechos de la naturaleza, romano y civil, economía estatal y leyes penales, un conocimiento profundo de la historia nacional e información elemental en la historia general, en las estadísticas de los estados rusos, en geografía, incluso en matemáticas y física.
El 1 de enero de 1810 se inauguró el transformado Consejo de Estado . Su significado en el sistema de gobierno fue expresado en el Manifiesto el 1 de enero mediante la definición de que en él " todas las partes del gobierno en su relación principal con la legislación son consistentes y por él ascienden al poder supremo ". Esto significa que el Consejo de Estado fue llamado a discutir todos los aspectos del sistema estatal, decidir cuánto necesitan nuevas leyes y someter sus consideraciones a la discreción de la autoridad suprema.
