| “De la disposición de los trabajadores en caso de enfermedad” | |
|---|---|
| rama del derecho | ley de seguridad social |
| Vista | Ley del Imperio Ruso |
| Adopción | Duma estatal 11 de enero de 1912 |
| OK | Consejo de Estado 2 de mayo de 1912 |
| Firma | Emperador de toda Rusia 23 de junio de 1912 |
| Primera publicación | Colección de legalizaciones , 1912, 11 de julio, sec. yo, arte. 1229 |
| Versión electrónica | |
La ley "Sobre la provisión de trabajadores en caso de enfermedad" es una ley del Imperio Ruso , aprobada el 23 de junio de 1912 . La ley preveía que los trabajadores recibieran pagos en caso de incapacidad temporal y obligaba a los empleadores a organizar atención médica gratuita para los trabajadores. Para acumular los fondos necesarios, se crearon cajas de enfermedad, organizaciones públicas independientes administradas por los propios asegurados. Las cajas se reabastecieron a expensas de los aportes de los salarios de los trabajadores y de los honorarios de los empresarios. La ley se aplicó a un círculo relativamente pequeño de trabajadores (alrededor de 2,5 millones de personas), cubriendo solo la industria fabril. La ley fue adoptada como un paquete único con la ley de seguro de accidentes del trabajador.
En 1912, las normas de la legislación laboral y social en Rusia tenían un carácter mosaico y caótico. La legislación no operó con los conceptos de "trabajador" (es decir, persona dedicada a un trabajo físico) y "empleado"; el grupo principal de personas, cuya posición estaba de algún modo regulada por la ley, eran los "trabajadores de fábrica", mientras que el concepto mismo de actividad de fábrica no estaba claramente definido por la ley. Dentro de la industria fabril destacaba la denominada industria “calificada”, que estaba bajo la supervisión de la inspección fabril , creada en 1885. Otros dos grupos de trabajadores -los trabajadores de la industria minera y los ferroviarios- estaban bajo la jurisdicción de la Superintendencia de Minería y del Ministerio de Ferrocarriles, respectivamente, y su situación estaba regulada principalmente por leyes especiales. Los intentos de regular las condiciones de trabajo de otros grupos de empleados fueron esporádicos.
La ley reguló las principales normas para celebrar contratos de trabajo: avisos obligatorios de despido para ambas partes antes del vencimiento del contrato, los términos para emitir salarios; prescrito para llevar libros de contabilidad; limitaba la posibilidad de arreglo con bienes de los trabajadores; limitó significativamente las razones para imponer multas a los trabajadores y el monto de las multas. Estaba prohibido contratar a adolescentes menores de 12 años; los trabajadores jóvenes fueron divididos en dos grupos -de 12 a 15 años, de 15 a 17 años- para los cuales se estableció una jornada laboral más corta, la prohibición de trabajar de noche y otras restricciones.
La duración de la jornada laboral se limitó a 11 horas y media con una semana laboral de seis días, con al menos 40 horas entre el final del trabajo del sábado y el inicio del trabajo del lunes. No había vacaciones pagadas.
Los sindicatos no se mencionaban en la legislación laboral como participantes en las relaciones laborales con derechos especiales, pero podían existir en general como organizaciones públicas (el gobierno se opuso activamente a su registro [1] ). Para representar sus intereses, los trabajadores podían elegir a los jefes de fábrica . Las huelgas no estaban contempladas en la legislación, pero la participación en ellas no era punible y no podía ser motivo de despido [2] .
Legislación socialPara 1912, no existía una legislación general que previera a los trabajadores asalariados por enfermedad, maternidad, desempleo, pensiones de invalidez (excepto por accidentes laborales) y vejez en Rusia. La seguridad social de los funcionarios y oficiales (y en parte de los rangos inferiores) fue bastante satisfactoria, incluida la preservación de los ingresos completos durante las pensiones de enfermedad, invalidez y antigüedad. Sin embargo, en el servicio civil, todo este importante paquete social dependía solo de aquellos que tenían "derechos de servicio civil", es decir, aquellos empleados cuyos puestos se mencionaron en el estado de la institución aprobado legislativamente con una indicación exacta de la clase de puesto ( de acuerdo a la "Tabla de Rangos" ) y salarios asignados. Los oficinistas de base, los escribas, y el personal de apoyo (conserjes, vigilantes, mensajeros) se vieron completamente privados de todos estos beneficios.
Una clara excepción a la regla eran los trabajadores de las empresas mineras estatales, quienes, incluso cuando fueron liberados de la servidumbre en 1861, recibieron el derecho a las prestaciones por enfermedad de la empresa, pagadas durante dos meses de enfermedad. Además, se crearon "sociedades auxiliares" en las empresas que, recaudando contribuciones del 2-3% de los salarios, pagaban beneficios por invalidez, accidentes, etc. [3] Estas instituciones, que cubrían un pequeño (21 mil personas) en 1910) el número de trabajadores, principalmente en los Urales, no fue notado por la sociedad contemporánea y no sirvió como modelo para la difusión de tales prácticas a otras industrias. En muchos sentidos, su creación puede explicarse por el hecho de que la industria minera antes de la era de las reformas era una estructura paramilitar, y los trabajadores de las fábricas estaban en una posición similar a los rangos inferiores del ejército. Así, como soldados, están acostumbrados a contar con tratamiento y manutención gratuitos en caso de enfermedad, así como pequeñas pensiones por invalidez y vejez; el gobierno no se atrevió a privar de estos beneficios cuando se transfirió a un estado personalmente libre [4] .
A partir del reinado de Alejandro III , se crearon varios tipos de fondos de pensiones de departamentos e instituciones individuales, cuyos empleados no estaban cubiertos por las pensiones estatales generales. Desde 1888, la ley reguló los fondos de pensiones de los ferrocarriles privados (creados a partir de la década de 1860), desde 1894 se establecieron los fondos de pensiones de los ferrocarriles estatales; estas cajas cubrieron por igual tanto a los empleados como a los trabajadores. En 1900, se establecieron cajas de pensiones para maestros y maestros populares, para empleados civiles en la venta de bebidas de propiedad estatal. Los fondos de pensiones de los zemstvos también estaban muy extendidos y aseguraban a una gama muy amplia de empleados de zemstvos contratados; las actividades de estas cajas fueron reguladas por ley en 1900.
En 1897 se dictó una ley marco que estableció los requisitos generales para los fondos de pensiones de cualquier empresa privada; la ley era restrictiva, obligando a los empresarios a garantizar plenamente la solvencia de la caja [5] .
La introducción de los fondos de pensiones (que, por regla general, pagaban pensiones tanto por antigüedad como por invalidez) no significó automáticamente el pago de prestaciones por enfermedad, pero en la práctica, casi en todos los lugares donde se introdujeron dichos fondos, los trabajadores y empleados recibieron prestaciones por enfermedad al expensas de las empresas e instituciones. Este subsidio no recibió ningún registro por separado; durante la enfermedad, el empleado simplemente continuó recibiendo el salario habitual.
En 1903 aparecieron las “Reglas sobre la Remuneración de las Víctimas de Accidentes, así como de sus Familiares, en las Empresas Fabriles, Mineras y de la Industria Minera” [6] , que los contemporáneos consideraron como un acto de suma importancia. Esta ley estableció la plena responsabilidad de los patrones hacia los trabajadores en caso de accidentes de trabajo. En caso de incapacidad temporal, a los trabajadores se les pagaba 1 ⁄ 2 del salario promedio, en caso de incapacidad, 2 ⁄ 3 del salario promedio. A petición del trabajador, las indemnizaciones por invalidez pueden capitalizarse en una suma global. La ley se aplicaba únicamente a los grupos de trabajadores indicados en su título. El costo de los pagos por accidentes en el período 1904-1910 promedió el 1,1% de los salarios [7] .
No había seguro de desempleo en el Imperio Ruso.
A pesar de la ausencia de requisitos obligatorios, la práctica del pago voluntario de las prestaciones por enfermedad por parte de los empresarios también estaba bastante desarrollada. Según los datos de la inspección fabril de 1907 (se refieren sólo a la llamada industria "calificada", en la que se empleaba el 30-35% de los trabajadores), se concedieron beneficios en cincuenta y una de las sesenta y cuatro provincias que estaban bajo supervisión, para el 15% de las empresas en las que empleaban 1 ⁄ 3 trabajadores [8] . También hubo ejemplos de la organización voluntaria de cajas de enfermedad, esta práctica era más común en el Reino de Polonia . El número de participantes de taquilla fue insignificante; Así, en 1910, en la provincia de Petrokovskaya , de 126.000 trabajadores que estaban bajo la supervisión de una inspección de fábrica, 37.000 participaban en las cajas registradoras [9] .
La población del Imperio Ruso (excluyendo Finlandia) a principios de 1913 era de 170,9 millones de personas [10] . El autor de esa época estimó el número de trabajadores contratados en 1913 en 9,2 millones [11] , el autor del período soviético - en 17,8 millones de personas en un sentido extremadamente amplio (todos los trabajadores asalariados, incluidos los empleados domésticos, trabajadores agrícolas, jornaleros , trabajadores en la esfera servicio) y 9,25 millones de personas en las definiciones que se utilizaban en el período prerrevolucionario (todo tipo de industria, incluida la pequeña y artesanal, construcción, transporte) [12] .
Parte de la industria, la denominada "calificada", estaba bajo la supervisión de la inspección de fábrica (un servicio especial del Ministerio de Industria y Comercio); Este grupo incluía las empresas fabriles más grandes. Los derechos de los trabajadores cuyas empresas estaban bajo la supervisión del Estado estaban mejor protegidos. Debido al hecho de que la inspección recopiló y procesó una gran cantidad de materiales estadísticos sobre las empresas supervisadas, el gobierno estaba mejor informado sobre las condiciones de trabajo en esta parte de la industria; los datos disponibles sobre los empleados en otros sectores de la economía estaban mucho más fragmentados. A principios de 1912, 2.051 millones de trabajadores estaban empleados en la industria "calificada", a principios de 1913 - 2.151 millones de trabajadores.
El salario medio anual de los trabajadores de la industria autorizada en 1912 era de 255 rublos.
Un investigador moderno estima que el producto nacional neto (NNP) de Rusia en 1912 era de 18 800 a 19 000 millones de rublos [13] .
La experiencia de los países europeos desarrollados disponible en el momento de la adopción de la ley era diversa.
Algunos países europeos crearon un sistema de seguro obligatorio, en el que cada trabajador, al ingresar a un puesto de trabajo, estaba automáticamente asegurado en el fondo de pensiones que incluía la empresa. El seguro de enfermedad obligatorio se introdujo en Alemania en 1885, Austria en 1888, Hungría en 1891, Noruega en 1909, Rumania en 1912. Más tarde, se introdujo el seguro obligatorio en Rusia en países como Bulgaria (1919), Holanda (1929), Grecia (1932).
Algunos países no tenían un sistema de seguro de enfermedad obligatorio. El líder industrial mundial reconocido, Inglaterra, solo tenía un sistema desarrollado y diverso de seguro voluntario. Las prestaciones por enfermedad también eran emitidas por "sociedades de beneficencia" (un tipo de cajas de beneficios mutuos), con una historia de 200 años, y organizaciones de seguros comerciales y sociedades de seguros mutuos; los sindicatos extremadamente influyentes actuaron como el principal asegurador de enfermedades. La introducción del seguro obligatorio en el momento de la adopción de la ley en Rusia fue una iniciativa política ampliamente discutida; la transición al seguro obligatorio tuvo lugar en 1911-1916. En Francia, todos los tipos de seguros también eran voluntarios. En el país operaban unos 20.000 fondos de ayuda mutua, que realizaban todo tipo de prestaciones sociales. El estado participó en el trabajo de las cajas y realizó pagos adicionales a las pensiones de vejez e invalidez, pero el estado no interfirió en el pago de las prestaciones por enfermedad. La transición al seguro obligatorio tuvo lugar recién en 1930. Aunque el seguro en Inglaterra y Francia era voluntario, a principios del siglo XX, la cobertura de los trabajadores con seguro era más alta de lo esperado según la ley rusa sobre seguro obligatorio.
Bélgica, Dinamarca, España e Italia en el período anterior a la Segunda Guerra Mundial no introdujeron el seguro de enfermedad obligatorio [14] .
A partir de la década de 1880, varias asociaciones de empleadores tomaron iniciativas para promulgar leyes para el bienestar y el seguro de los trabajadores. A principios de la década de 1880, el Congreso de Mineros del Reino de Polonia, el Comité de la Bolsa de Valores de Moscú, la Sociedad para la Promoción de la Industria y el Comercio de Rusia, el Congreso de Mineros del Sur de Rusia presentaron peticiones de este tipo; a mediados de la década de 1890: el Congreso de Comercio e Industria en Nizhny Novgorod. Todas estas iniciativas quedaron sin consideración por parte del gobierno. En 1903, el gobierno logró resolver el problema de la provisión de trabajadores en caso de accidentes de trabajo (ver arriba), pero no se tomaron medidas para introducir la provisión obligatoria para los trabajadores en caso de enfermedad.
El gobierno prestó mucha atención al seguro de salud solo después de que se convirtió en uno de los lemas del movimiento obrero que se intensificó a principios del siglo XX. El manifiesto del 12 de diciembre de 1904 reconoció "la urgente tarea del gobierno de cuidar el seguro estatal de los trabajadores"; el manifiesto, que contenía numerosas promesas sin especificar el momento y los mecanismos para su implementación, se llamó en broma "Muir y Maryliz" (por el nombre de una gran tienda por departamentos de Moscú que ofrecía una amplia gama de productos).
Después de los acontecimientos del 9 de enero de 1905 ( Domingo Sangriento ), el gobierno estableció una comisión del senador N. V. Shidlovsky "para la determinación inmediata de las razones del descontento de los trabajadores en San Petersburgo"; después del fracaso real del trabajo de la comisión (los trabajadores, bajo la influencia de los socialdemócratas, se negaron a elegir a sus representantes para la comisión), se establecieron dos nuevos: bajo la V.I.depresidencia Las actividades de ambas comisiones tampoco tuvieron éxito.
En octubre de 1905 se formó el Departamento de Comercio e Industria , que inmediatamente se puso a trabajar en la redacción de proyectos de ley sobre la cuestión laboral. Para la apertura de la Primera Duma Estatal (27 de abril de 1906), el Ministerio preparó 8 proyectos de ley (sobre las normas de empleo, sobre la duración de la jornada laboral, sobre el seguro de enfermedad y lesiones, sobre las cajas de ahorros (una medida de pensión disposición), sobre medidas para construir viviendas baratas y saludables, sobre inspección industrial, sobre presencias, sobre embarcaciones pesqueras). El Ministerio no se atrevió a presentar la ley a la Duma sin consultar a los grandes empresarios, y el 15 de abril, el Ministro M. M. Fedorov celebró una reunión especial con conocidos propietarios de fábricas, quienes se pronunciaron enérgicamente a favor de reducir las concesiones a los trabajadores. especialmente las pensiones.
Durante la formación del sistema de partidos políticos, que tuvo lugar durante las elecciones a la Primera Duma Estatal (invierno - primavera de 1906), resultó que todos los partidos desde el centro ( Unión del 17 de octubre ) hasta la extrema izquierda ( RSDLP ) incluyeron en sus programas elementos que requieren seguro de licencia por enfermedad y atención médica gratuita para los trabajadores. Esto dio motivos para esperar la aprobación de la ley. Sin embargo, la fuerte actitud general antigubernamental de la 1.ª y 2.ª Dumas (las llamadas "Desapariciones de la ira del pueblo") y la falta de consenso con los círculos empresariales obligaron al gobierno a abstenerse de presentar el proyecto de ley. En cambio, continuaron las consultas del Ministerio de Industria y Comercio con los empresarios [15] .
La situación se agravó por el hecho de que el Ministerio estaba en fiebre por los frecuentes cambios de ministros que tenían una actitud diferente en el tema laboral. El liberal M. M. Fedorov fue reemplazado en mayo de 1906 por el más conservador D. A. Filosofov , y después de su muerte en diciembre de 1907, el lento y no autoritario I. P. Shipov se convirtió en ministro . Mientras tanto, continuaba la presión sobre el Ministerio por parte de los industriales; La mayor iniciativa la mostró la Sociedad de Criadores y Fabricantes de San Petersburgo. Quedaba abierta la cuestión de qué paquete de medidas exactamente sobre la cuestión laboral debía presentar el gobierno a la Duma, y hasta qué punto debían llegar las concesiones a las demandas del proletariado. Se puede suponer que la situación política interna, que cambiaba rápidamente, influyó fuertemente en las posiciones de los partidos: durante el período en que las acciones de los trabajadores y la revolución en su conjunto estaban en ascenso (1904-1905), tanto los empresarios como el gobierno estaban listos. hacer concesiones significativas; tan pronto como el gobierno comenzó a hacer frente a la ola de acciones revolucionarias (1906-1907), el estado de ánimo cambió no a favor de las demandas de los trabajadores [16] . En palabras del autor de esa época, “a medida que la reacción reemplazó al levantamiento revolucionario, el fervor legislativo del gobierno se enfrió” [17] .
Historia de la Ley de 1912A principios de 1908, la situación en el país se había estabilizado. La revolución fue reprimida y los levantamientos de los trabajadores se debilitaron en gran medida. La III Duma , que se inauguró en noviembre de 1907, mostró una disposición para una cooperación constructiva con el gobierno. A fines de marzo de 1908, el Ministerio de Comercio e Industrias (MTP) completó la elaboración de los proyectos de ley y los presentó al Consejo de Ministros. Del extenso paquete de proyectos de ley desarrollado para la apertura de la Primera Duma en 1906, solo quedaron dos: sobre el seguro de los trabajadores en caso de enfermedad y accidentes. De todas las iniciativas para crear pensiones por invalidez y vejez, para proporcionar vivienda a los trabajadores, para reducir la jornada laboral, para crear tribunales especiales para conflictos laborales, el ministerio decidió abandonar.
En abril de 1908, se convocó una reunión interdepartamental bajo la presidencia del camarada Ministro de Comercio e Industria M.A. Ostrogradsky , también se invitó a representantes de la industria a participar en la reunión. El proyecto fue criticado inesperadamente por representantes del Ministerio del Interior N. P. Kharlamov e I. Ya. Gurlyand , quienes insistieron en cambiar el sistema de presencia de seguros, transferirlos bajo el control total de los gobernadores e introducir un control de policía menor sobre las actividades de hospitales y cajas de seguros.
En una disputa entre representantes de la CCI (en primer lugar, el jefe del departamento de industria V.P. Litvinov-Falinsky , quien es responsable del proyecto de ley ), quienes creían que los trabajadores deberían tener la máxima independencia en un asunto público que les es útil. , y el Ministerio del Interior, que creían que sólo las medidas policiales podían reprimir la agitación socialdemócrata , la victoria se quedó en la posición del Ministerio del Interior. Como resultó más tarde, incluso la tutela administrativa y policial de las cajas de enfermedad, que se estableció en la nueva versión de la ley, no pudo evitar la penetración de los bolcheviques en el sistema de seguros.
El 25 de junio de 1908, el gobierno presentó a la Duma un paquete de cuatro proyectos de ley: "Sobre la provisión de trabajadores en caso de enfermedad", "Sobre el seguro de los trabajadores contra accidentes", "Sobre el Consejo para el seguro de los trabajadores", "Sobre las presencias para el seguro de los trabajadores”; sólo las dos primeras leyes eran de importancia fundamental. La consideración de los proyectos de ley por parte de la comisión, que les dedicó 16 reuniones, tomó más de dos años, y los proyectos de ley se presentaron para su consideración a la Asamblea General de la Duma solo el 17 de noviembre de 1910. El proyecto de ley se atascó en la Asamblea General: su discusión comenzó recién el 17 de octubre de 1911 y el proyecto de ley fue aprobado el 11 de enero de 1912. El Consejo de Estado hizo varios cambios menores al proyecto de ley, que fueron adoptados por la comisión de conciliación de la Duma y el Consejo de Estado, después de lo cual la ley fue adoptada por el Consejo de Estado el 2 de mayo de 1912 y aprobada por el emperador el 23 de junio. 1912.
El principal tema de discusión en la Duma fue el destino de la medicina de fábrica. El gobierno propuso establecer los aportes de trabajadores y empresarios en una proporción de 2:3, pero encomendar el mantenimiento de la medicina fabril a los empresarios. La comisión de la Duma sobre el tema laboral, encabezada por el barón octubrista E. E. Tizengauzen , propuso establecer cotizaciones en una proporción de 3:2, pero transferir la medicina de fábrica a las cajas de enfermedad. El primer ministro V. N. Kokovtsov , hablando en la Duma, logró convencer a los diputados de la corrección de la posición del gobierno; el argumento principal era que los trabajadores estaban acostumbrados a que la atención médica se les brindara gratuitamente, a cargo del empleador, y trasladar el costo a las cotizaciones deducidas de sus salarios los enfadaría. Como resultado, la ley adoptada después de 4 años de consideración en las instituciones legislativas no difería significativamente del proyecto de ley primario del gobierno; los legisladores ampliaron levemente la gama de empresas cubiertas por el seguro y aumentaron el número mínimo de miembros del fondo de seguro de salud de 200 a 400 personas.
La distribución de aportes entre trabajadores y empresarios también fue discutible. Los partidos de izquierda creían que todas las contribuciones debían ser asignadas a los empresarios. La agudeza de la discusión, propia de la cultura política de confrontación de la época, no se vio afectada por el hecho de que este tema tuviera un significado puramente simbólico: en cualquier distribución de cotizaciones, los trabajadores recibían en sus manos la misma cantidad, y de la desde el punto de vista del empresario, los salarios y todos los devengos sobre él constituyen un fondo único como parte de sus costos de producción.
La aprobación del proyecto de ley fue extremadamente lenta, lo cual era típico de todas las propuestas gubernamentales socialmente significativas que llegaron a la Tercera Duma. La aprobación relativamente rápida del proyecto de ley a través del Consejo de Estado (5 meses, incluido el trabajo de la comisión de conciliación) solo puede explicarse por la extraordinaria presión del primer ministro V. N. proyectos de ley atascados.
La aprobación de la ley coincidió con un fuerte aumento del movimiento huelguístico. En 1912 hubo 1300 huelgas políticas contra 23 en 1911. Dado que ya era evidente un fuerte auge del movimiento obrero a principios de la primavera de 1912, la aprobación inesperadamente rápida de la ley por parte del Consejo de Estado puede verse como la reacción del gobierno a este fenómeno.
La Duma del Estado, considerando el proyecto de ley, estaba bajo cierta presión de los círculos industriales, que seguían teniendo una actitud negativa hacia el seguro de los trabajadores. Los retrasos en la adopción de la ley también se vieron muy influenciados por la actitud marcadamente negativa hacia el seguro de los trabajadores por parte de muchos miembros de la comisión de perfil de la Duma (también asociada con la industria a gran escala), y en particular de su presidente, el barón E. E. Tizengauzen, director de la fábrica textil Konshin en Serpukhov . Sus exitosos intentos de retrasar la aprobación de la ley fueron duramente criticados por la popular publicación Novoye Vremya en el artículo "Obstrucción legislativa":
“Las actuaciones de la comisión de trabajo, en la que los industriales juegan un papel preponderante, pueden resumirse muy brevemente: Sres. los industriales finalmente se recuperaron de su miedo. En 1905 los fabricantes y criadores estaban listos para llevar a cabo las tres cuartas partes del programa socialista. Ahora entienden razonablemente: dado que en este momento no hay amenaza de huelgas masivas, ¿es posible salir adelante con un centavo? Además, para esconderse a espaldas del gobierno en caso de que algo suceda, los industriales, que son archiliberales en todo lo demás, incluso se consideran ofendidos, por así decirlo, hasta el fondo de su bolsillo por las propuestas de los mismo gobierno a hacer ciertos sacrificios en aras de mejorar la vida de la clase obrera. [18] .La Duma completó la adopción de la ley con una "fórmula de transición" (una especie de resolución, una forma de eludir la prohibición procesal de la apelación de la Duma al gobierno), en la que expresó el deseo de que el gobierno comience a desarrollar proyectos de ley que ampliar el círculo de personas cubiertas por el seguro tanto geográficamente como por su ocupación y tamaño de las empresas. Estos deseos nunca se cumplieron [16] .
La ley estableció los siguientes principios básicos del seguro:
Sólo estaban sujetas a la ley las empresas industriales, y sólo las que estaban amparadas por la ley sobre seguro de los trabajadores contra accidentes, es decir, fabriles, mineras, mineras, ferroviarias (excepto los ferrocarriles públicos propiedad de sociedades), navegables por aguas interiores y tranvías Así, una parte muy significativa de los trabajadores no estaba sujeta a seguro: el grueso de los trabajadores ferroviarios, todos los trabajadores de la construcción, todos los trabajadores empleados en el transporte tirado por caballos, en el comercio y en el sector de los servicios.
Los trabajadores de empresas estatales y militares no estaban sujetos a seguro; sin embargo, diversas normas locales existentes al momento de la aprobación de la ley ya hacían que la posición de estos grupos de trabajadores fuera más favorable que la prevista por la ley.
De los establecimientos antes enumerados, el seguro sólo se extendía a aquellos en los que hubiera por lo menos treinta trabajadores, y si los establecimientos estuvieran equipados con alguna máquina o caldera de vapor, por lo menos a veinte trabajadores.
Todos los trabajadores, independientemente de su edad y sexo, contratados por un período superior a una semana, estaban sujetos al seguro. Los empleados se equiparaban plenamente a los trabajadores, pero aquellos de ellos que percibían más de 1.500 rublos al año pagaban cotizaciones y recibían pagos del seguro sólo sobre la base de esta cantidad máxima. El seguro también se extendió a los trabajadores contratados para trabajar por un artel .
El seguro no se extendía a los desempleados, los trabajadores perdían el derecho a recibir prestaciones al momento del despido.
Ni el derecho a las prestaciones ni el derecho a la atención médica se extienden a los miembros de la familia del trabajador.
La ley se aplicaba únicamente a la Rusia europea y la región del Cáucaso , sin afectar a Siberia , Asia Central y las provincias altamente industriales del Vístula (Reino de Polonia) [19] . A principios de 1913 vivían en estos territorios 138 millones de personas, lo que representaba el 80,7% de la población del imperio [10] .
El círculo de empresas cubiertas por la aplicación de la ley coincidía casi exactamente con la industria "calificada", es decir, la industria bajo la supervisión de la inspección de fábrica (ver arriba). El círculo de asegurados era más amplio, ya que las estadísticas y la supervisión de la inspección se aplicaban únicamente a los trabajadores, y por ley tanto los trabajadores como los empleados estaban cubiertos por un seguro. Con el número de trabajadores registrados en 2.151.000 (a fines de 1912), teniendo en cuenta la adición de empleados y el crecimiento general de la industria, el ministerio esperaba cubrir con seguro a unos 2,5 millones de personas.
Para gestionar el cobro de las primas de seguros y los pagos de seguros, se ordenó a los empresarios que establecieran de forma independiente organizaciones públicas autónomas: cajas de enfermedad.
Los fondos de seguro de salud pueden establecerse tanto para una empresa como para varias empresas al mismo tiempo. El número de afiliados a la Caja de Seguro de Salud no podrá ser inferior a doscientos. Los fondos de seguro médico no podían competir entre sí, y si una empresa entraba en un fondo (o lo establecía), todos sus trabajadores se convertían en miembros de este fondo sin excepción.
El establecimiento de cajas, el ingreso de empresas en una determinada caja, la creación de estatutos de cajas fueron objeto de negociaciones entre las Presencias para el seguro de los trabajadores o inspectores de fábrica y los propietarios de empresas; los trabajadores podían elegir representantes para anunciar sus propuestas a los dueños de la empresa, pero los dueños no tenían la obligación de coordinar sus acciones con los trabajadores.
Los propietarios de empresas presentaron solicitudes para la apertura de cajas y borradores de estatutos de cajas a los inspectores de fábrica, y si los estatutos no tenían desviaciones significativas del formulario estándar, los aprobaron y, en caso de desviaciones significativas, los presentaron. para su aprobación a las Presencias para el seguro de los trabajadores. El plazo para la consideración de las solicitudes era de 6 semanas, a falta de una negativa motivada, los estatutos se tenían por aprobados.
El procedimiento para abrir cajas registradoras fue de varias etapas. En la primera etapa, las empresas con más de doscientos empleados debían decidir si creaban cajas separadas para sus empresas o deseaban unirse a las generales. Después de eso, la Presencia de Seguros de los Trabajadores convocó una reunión de distrito de representantes de empresas que no habían establecido cajas separadas, en la que las empresas podían decidir independientemente cómo exactamente y en qué cantidad deseaban organizar cajas generales. A las empresas se les dio una fecha límite para desarrollar estatutos no estándar de cajas registradoras, y si no presentaban su borrador antes del plazo especificado, la Presencia establecía por la fuerza una caja registradora para ellas con un estatuto normal (es decir, modelo). Después de eso, la Presencia agrupó por la fuerza a aquellas empresas que no mostraron ninguna iniciativa y estableció cajas registradoras para ellas. El momento de todas estas acciones fue determinado por las Presencias de forma independiente, en función de las condiciones locales.
Las cajas disfrutaban de los derechos de una entidad legal, pero sus estatutos limitaban su capacidad legal: podían adquirir propiedades y realizar actividades comerciales solo con el propósito y dentro de los límites de cumplir con la principal tarea legal: garantizar las prestaciones por enfermedad [19] .
Gestión de cajas de enfermedadLa ley no establecía requisitos para la organización de la gestión de las cajas de enfermedad, sin embargo, la gran mayoría de las cajas aplicaban la carta normal (es decir, modelo) recomendada por el gobierno, o se desviaban de ella en detalles menores.
La caja fue administrada por una asamblea general de participantes, en la que participaron representantes electos de los asegurados y representantes del propietario de la empresa. El número de comisionados podrá ser de treinta a cien. El dueño de la empresa nombró a sus representantes en la asamblea general; los representantes, cualquiera que sea su número, tenían un número de votos igual a 2 ⁄ 3 del número de representantes de los trabajadores. El derecho a presidir la asamblea correspondía al empresario oa su representante.
Para gestionar los asuntos corrientes de la caja, la asamblea general eligió a la junta. La junta debía tener un número impar de miembros y estar compuesta por representantes del empleador y miembros electos de los trabajadores, que debían ser una persona más. La junta eligió un presidente y sus camaradas.
La competencia de la junta incluía solo los temas actuales más simples: contabilizar a los asegurados y enfermos, determinar los ingresos promedio, calcular las prestaciones por enfermedad, establecer el hecho de la enfermedad y mantener la documentación. Todos los demás asuntos fueron resueltos por la asamblea general.
La ley tuvo cuidado de asegurar que las cajas de enfermedad no pudieran convertirse en un instrumento de la lucha política o de clase de los trabajadores. La policía fue necesariamente invitada a las reuniones generales. La agenda de la reunión se determinó de antemano, todos los que deseaban plantear una discusión sobre cualquier tema tenían que presentar primero una solicitud a la junta de la caja. En caso de desviación de la agenda aprobada, la reunión debía cerrarse inmediatamente; la reunión podría ser clausurada no solo por su presidente, sino también por un representante de la policía [19] .
Autoridades de controlSe crearon presencias para el aseguramiento de los trabajadores (presencias de seguros) en las provincias . La presencia era una comisión interdepartamental integrada por el gobernador, vicegobernador, gerente de la Cámara de Hacienda , fiscal de distrito o su amigo, inspector superior de fábrica, inspector médico provincial, miembro por nombramiento del Ministro del Interior, inspector de fábrica (en la elección del Ministro de Comercio e Industria), dos miembros del zemstvo provincial, un miembro de la duma de la ciudad, dos miembros electos de los propietarios de negocios, dos miembros electos de los miembros de las cajas de enfermedad (es decir, de los trabajadores asegurados). En San Petersburgo, Moscú, Odessa y Varsovia, se crearon presencias urbanas (separadas de las provinciales) bajo la presidencia del alcalde.
Las Presencias ejercían un mezquino control sobre las operaciones de los fondos de enfermedad; se requería el consentimiento de la presencia para el establecimiento de una caja para varias empresas, la fusión de cajas, un aumento en el monto de las contribuciones y muchas otras acciones; presencia tenía derecho a auditar las cajas.
El trabajo de oficina de la presencia estaba a cargo del inspector superior de fábrica, quien decidía casos sin importancia fundamental (principalmente quejas privadas sobre la actuación de las cajas) con su propio poder.
A nivel nacional , se estableció la Junta de Seguros de los Trabajadores, dependiente del Ministerio de Comercio e Industria, para ocuparse de las cuestiones de seguros. El Consejo, presidido por el Ministro de Comercio e Industria, estuvo integrado por sus camaradas, el director del Departamento de Minería, el jefe del departamento de industria y su compañero, el gerente del departamento de comercio, dos miembros de tiempo completo del Ministerio de Comercio e Industria, dos miembros del Ministerio del Interior, miembros de los ministerios de finanzas, justicia, comunicaciones, el principal departamento de administración de tierras y agricultura, un miembro del Consejo Médico, dos miembros de la ciudad de San Petersburgo y asambleas provinciales de zemstvos, cinco miembros de los empresarios y cinco miembros de los asegurados. Los miembros de los asegurados fueron elegidos por las juntas de las cajas de enfermedad de San Petersburgo. Su misma presencia en la composición del soviet fue un precedente único para la Rusia zarista: por primera vez, se invitó a trabajadores electos entre los trabajadores a participar en un organismo burocrático de tan alto nivel [20] .
Desde el momento en que una empresa se afilia al fondo de seguro de salud (o el establecimiento del fondo de seguro de salud), todos sus empleados reciben automáticamente el derecho a las prestaciones por enfermedad, maternidad y sepelio.
La prestación por enfermedad podría ser para quienes tienen una esposa o hijos menores de 15 años a cargo, de 1 ⁄ 2 a 2 ⁄ 3 de los ingresos, para quienes no tienen dependientes, de 1 ⁄ 4 a 1 ⁄ 2 de los ingresos. La cantidad exacta la fijaban anualmente los propios asegurados en la asamblea general del fondo de seguro médico. La asignación se calculó sobre la base de los ingresos medios de un día de trabajo. Los trabajadores estaban obligados a informar la enfermedad de manera oportuna y cumplir con las órdenes del médico, de lo contrario, por orden de la junta de caja, podrían ser privados total o parcialmente de los beneficios, y también multados con hasta tres rublos a favor del efectivo. escritorio.
Los beneficios se emitieron a partir del cuarto día de enfermedad (según la decisión de la reunión del Fondo, era posible emitir beneficios desde el primer día) y hasta la recuperación, pero por un período que no exceda las 26 semanas para una enfermedad, y también no más de 30 semanas por año para todos los casos de enfermedad conjuntamente. En caso de accidentes de trabajo, las cajas de enfermedad pagaban las prestaciones durante las primeras 13 semanas, después de lo cual las cajas de seguros hacían los pagos.
Las asignaciones se otorgaban solo para los días hábiles que coincidían con el momento de la enfermedad, pero por decisión de la reunión del fondo, era posible otorgar asignaciones para todos los días.
El subsidio de maternidad oscilaba entre 1 ⁄ 2 de los ingresos y la totalidad de los ingresos. La cantidad exacta la fijaban anualmente los propios asegurados en la asamblea general del fondo de seguro médico. El subsidio se pagó 2 semanas antes del parto y 6 semanas después del parto.
El beneficio por muerte se otorgaba a quienes enterraban al asegurado, y ascendía a veinte o treinta salarios medios diarios [19] .
La ley asignó la prestación de atención médica a los empresarios que estaban obligados a prestar gratuitamente a los trabajadores los siguientes tipos de asistencia:
Los empresarios no estaban obligados a organizar todo tipo de tratamiento por su cuenta y podían tratar a los pacientes en instituciones médicas de terceros, reembolsando sus gastos a un nivel no inferior a la tarifa fijada por las compañías de seguros.
Si la enfermedad no implicaba invalidez, la duración del tratamiento no estaba limitada; en caso de invalidez, el empresario pagaba los primeros cuatro meses de tratamiento, después de lo cual las compañías de seguros pagaban el tratamiento. Se prestó asistencia para cualquier enfermedad, excepto las causadas por el comportamiento malicioso del paciente (borracheras, peleas).
La ley era extremadamente vaga en cuanto a la cantidad de atención médica requerida y en 1913 el ministerio emitió instrucciones obligatorias detalladas. Los empresarios están obligados a:
En todos los demás casos, la atención médica podría ser proporcionada por instituciones médicas de terceros a expensas del empresario; las tarifas de estos servicios las fijaban las compañías de seguros.
En caso de enfermedades que no condujeron a la pérdida definitiva de la capacidad para trabajar, se proporcionó atención médica hasta la recuperación, independientemente de la duración de la enfermedad. En caso de invalidez como consecuencia de un accidente de trabajo, durante los primeros cuatro meses, la asistencia médica corre a cargo del empresario y luego a cargo de la caja del seguro. En caso de invalidez no debida a accidente de trabajo, la asistencia médica se prestaba a cargo del empresario por un período no superior a cuatro meses [19] .
La ley estableció el rango de primas de seguro pagadas por el asegurado: del 1 al 2% del monto de las ganancias. En las cajas de hasta cuatrocientos participantes, que tenían mayores costos de gestión, se permitió aumentar las cotizaciones hasta en un 3%. El valor exacto se fijaba anualmente en la asamblea general de los participantes de la caja; esta medida permitió ajustar con precisión el saldo de caja en función de los resultados actuales. El estado no garantizaba la solvencia de las cajas de enfermedad, y si había déficit, las cajas debían reducir los pagos al mínimo permitido por la ley, y si esto no era suficiente, podían aumentar las contribuciones por encima del máximo establecido mediante un permiso especial. .
Los empresarios estaban obligados a pagar otros 2 ⁄ 3 de la cantidad pagada por el asegurado. Así, el monto total de las cotizaciones varió del 1,66 al 3,33% del salario (en cajas pequeñas - hasta el 5%), con una división entre trabajadores y empresarios en la proporción de 60:40.
Todos los aportes eran devengados y pagados al cajero por el empresario, sin ponerlos en manos de los trabajadores. La división de las contribuciones en contribuciones de los empleados y del empleador era puramente simbólica, excepto que la cifra del salario en el contrato de trabajo incluía las contribuciones del empleado al fondo de seguro de salud.
La política financiera de las cajas se diferenciaba significativamente de la de otras instituciones de seguros: las cajas no tenían la tarea principal de acumular reservas. Si las contribuciones excedían los pagos, se requería que los fondos formaran una cierta cantidad de capital de reserva hasta el tamaño de dos rotaciones anuales del fondo, después de lo cual podían aumentar el monto de los pagos en relación con las ganancias o reducir las contribuciones. Esta característica de las cajas hizo que sufrieran poco por la alta inflación durante la Primera Guerra Mundial y bajo el Gobierno Provisional . Mientras la inflación destruía el capital de varias cajas de ahorro, las cajas de enfermedad, que gastaban las cotizaciones recibidas directamente en el mes en que se recibían, seguían siendo útiles para los asegurados [19] .
Al redactar un proyecto de ley sobre el seguro de los trabajadores en caso de enfermedad, los funcionarios rusos se guiaron principalmente por la experiencia de Alemania. La legislación social alemana a principios del siglo XX era considerada la más desarrollada del mundo. En 1889, los trabajadores en Alemania tenían un seguro obligatorio contra accidentes, enfermedad, invalidez y seguro de pensión de vejez. En 1900, al comienzo del desarrollo de la ley en Rusia, ya se estaban discutiendo en Alemania los planes para el seguro de desempleo y la extensión del seguro de vejez a los miembros de la familia de clase trabajadora que no trabajaban.
El concepto de la ley estuvo muy influenciado por el hecho de que uno de sus principales autores, V.P. Litvinov-Falinsky (desde 1905, jefe del departamento de industria del Ministerio de Comercio e Industria), estaba tan familiarizado con la experiencia alemana que escribió un libro aparte. Hay al menos 4 libros más en ruso de esa época, especialmente dedicados al sistema de seguros alemán [21] .
El seguro en Alemania tenía un alcance mucho más amplio y cubría a todos los asalariados empleados en establecimientos industriales, comerciales y artesanales, y desde 1900 también empleados en el hogar. El sistema de seguros, al igual que en Rusia, se basaba en muchas cajas de enfermedad independientes, pero el sistema de cajas era más complicado: además de los fondos vinculados a empresas individuales, también había fondos locales y comunitarios, que podían unirse a aquellos empleados cuyas empresas no estaban atados a una caja registradora específica. El número mínimo de participantes en taquilla era de 50 personas.
En el momento de la adopción de la ley en 1912, había 23.000 cajas de enfermedad en Alemania, que constaban de 13 millones de participantes [22] (con una población de 65,5 millones).
La regulación legislativa de las cajas fue más compleja y flexible. El monto de las contribuciones permitidas por ley variaba más y en algunos casos podía llegar al 4,5% de los ingresos. La parte de las contribuciones de los empleadores era la mitad de las contribuciones de los asegurados, es decir, era menor que en Rusia. Los más comunes eran pagos a partir del tercer día de enfermedad por un monto de la mitad de la remuneración promedio, llegando en algunas cajas a ¾ de la remuneración. Todos los asegurados recibieron atención médica gratuita, pero su organización, a diferencia de Rusia, no era responsabilidad de los empleadores, sino de las cajas de enfermedad.
En general, el sistema de seguro de enfermedad ruso repitió el alemán en sus principales características:
Al mismo tiempo, el sistema de seguros ruso era más simple y menos flexible. Obviamente, los funcionarios rusos esperaban afinar gradualmente el funcionamiento del sistema mediante la posterior emisión de varios estatutos (instrucciones ministeriales, decisiones precedentes del Senado, etc.), que correspondían a la tradición burocrática establecida. En Rusia se otorgó una independencia significativamente menor a los propios trabajadores, toda la responsabilidad del mantenimiento de la medicina de fábrica se colocó en los empresarios [23] .
Cuando se aprobó la ley en julio de 1912, el Ministerio de Comercio e Industria , responsable de su implementación, había tenido tiempo de realizar algunos trabajos preparatorios; en particular, se desarrolló un estatuto normal (estándar) de cajas de enfermedad. La ley no fijó un marco de tiempo para el establecimiento de la red de seguro de salud, dejando que el Ministerio de Comercio e Industria y las autoridades locales de seguros desarrollen de forma independiente un cronograma para este proceso de múltiples etapas. Inicialmente, el ministerio tenía la intención de comenzar a abrir cajas de enfermedad a partir de enero de 1913 y completar todo el proceso en un año. Estos planes no se materializaron. En la primera mitad de 1913, la creación de cajas de enfermedad encontró una notable resistencia tanto por parte de los empleadores como de los trabajadores.
Los trabajadores de varias empresas, que no reconocían ningún beneficio del seguro y no querían pagar las cotizaciones de los salarios, boicotearon la elección de delegados a las asambleas para organizar las cajas de enfermedad. Es de destacar que los trabajadores se adhirieron a tal política donde estaban menos cubiertos por la propaganda socialdemócrata (el RSDLP abogó por la creación de cajas registradoras). Los trabajadores, bajo la influencia de las consignas socialdemócratas, buscaron crear cajas registradoras, pero al mismo tiempo presentaron demandas excesivamente radicales que correspondían al programa de seguro bolchevique (ver más abajo); al no encontrar un lenguaje común con los empresarios en las reuniones de fundación, a menudo bloqueaban la adopción de los estatutos del fondo o boicoteaban la elección de los autorizados para las reuniones. Los inspectores provinciales de fábricas también se quejaron del "sabotaje silencioso" por parte de los empleadores.
El primer fondo de enfermedad se estableció el 9 de mayo de 1913 en la fábrica de estearina Nevsky de San Petersburgo. Fue solo en la segunda mitad de 1913 que el proceso de organización de las cajas pudo avanzar. A partir del 1 de septiembre de 1913 se abrieron 1293 cajas con 958 mil partícipes y se encontraban en proceso de organización, a partir del 1 de enero de 1914 - 2413 cajas con 1.814 millones de partícipes. Para julio de 1914 (es decir, cuando comenzó la Primera Guerra Mundial ), ya había 2.660 cajas en funcionamiento y en proceso de organización con casi 2 millones de participantes, es decir, alrededor del 90% del número estimado de cajas y 80% del número estimado de participantes según los supuestos iniciales del gobierno, y de hecho emitió beneficios al 60% del número estimado de cajas, cubriendo al 64% de los trabajadores sujetos a seguro.
La Primera Guerra Mundial ralentizó significativamente el ritmo de creación de cajas de enfermedad. Los últimos datos, referidos a abril de 1916, indican que el 26% de los trabajadores asegurados aún no recibían prestaciones; El 10% del número estimado de cajas aún no ha comenzado a crearse, y el 16% del número estimado de cajas aún no ha comenzado a operar, encontrándose en proceso de procesamiento de documentos. Para la Revolución de febrero de 1917, se había creado alrededor del 78% de la cantidad de cajas planificadas por el gobierno. Aproximadamente 2 millones de trabajadores estaban cubiertos por un seguro [24] .
Funcionamiento de las cajas de enfermedadLas cajas de enfermedad tenían cierta autonomía para determinar el monto de las cotizaciones y las prestaciones. En general, las empresas provinciales y pequeñas, las empresas con trabajadores poco calificados y estacionales tendieron a fijar las contribuciones mínimas (1 %), mientras que las empresas metropolitanas y grandes prefirieron establecer las contribuciones máximas (2 %). La práctica de las cajas de enfermedad resultó no menos diversa en términos de establecer condiciones preferenciales para recibir beneficios: muchas grandes empresas pagaron beneficios desde el primer día de enfermedad, y también no solo por días laborales, sino también por vacaciones.
En general, el país no ha tenido tiempo de desarrollar una práctica estable de cajas de enfermedad y tradiciones del negocio de seguros. Las cajas, que aún no habían ganado experiencia, experimentaron con los montos de las contribuciones, los montos y las condiciones de pago (la ley estableció ciertos marcos para las decisiones independientes de las reuniones de caja). Hasta el momento, no se han observado tendencias generales.
Las cajas registradoras se enfrentaban al problema de fingir enfermedad y ausentismo por embriaguez, haciéndose pasar por enfermedad. Alrededor de un tercio de las cajas registradoras eligieron controladores especiales, cuyas funciones incluían pasar por alto a todos los enfermos; Los pacientes tenían que estar sobrios en casa para recibir los beneficios. El Ministerio de Comercio e Industria ha desarrollado una instrucción que recomienda que las cajas introduzcan "licencias por enfermedad" especiales. Quienes enfermaban debían recibir un folleto en la caja y, para recibir los beneficios, devolverlo con una nota del médico.
Estadísticas seleccionadas para 1915 mostraron que los trabajadores, en promedio, no iban a trabajar por enfermedad 10,5 días al año, lo que representaba alrededor del 4% del tiempo de trabajo.
La práctica ha demostrado la razonabilidad del modelo elegido, que permitió a las cajas regular sin problemas el monto de las cotizaciones, los pagos por enfermedad y las condiciones para recibir estos pagos, logrando así un equilibrio financiero. Varias cajas, que en su primer año de existencia aceptaban montos excesivamente preferenciales de pagos con aportes reducidos, presentaron déficit, luego de lo cual se vieron obligadas a reconsiderar su política financiera. Las cajas separadas, por el contrario, mostraron un superávit de contribuciones no gastadas. Al mismo tiempo, las cifras del marco general para contribuciones y pagos adoptadas en la ley resultaron ser calculadas correctamente: en la práctica, no hubo incumplimientos de las cajas de enfermedad, ni acumulación excesiva de capital por parte de ellas. Todas las cajas que presentaban un desequilibrio para el primer período de trabajo tenían la oportunidad de eliminarlo, manteniéndose dentro del rango establecido de cotizaciones y pagos de seguros [25] .
La cuestión de la relación entre la fábrica (gestionada por los dueños de las empresas) y la medicina en efectivo fue objeto de continuas fricciones entre los empresarios y los representantes de los trabajadores en las cajas. La ley de 1912 no obligaba a las cajas de enfermedad a mantener las instituciones médicas, pero les permitía asumir esta responsabilidad voluntariamente. Los propietarios prefirieron frenar las iniciativas de los trabajadores y mantener en sus manos la organización de la atención médica. El requisito de transferir la medicina de fábrica a la gestión de las cajas de enfermedad fue uno de los puntos del programa de seguro bolchevique.
Dado que la creación de instituciones de atención médica era una tarea más compleja y prolongada que la organización de tarifas y pagos, para la Revolución de febrero, solo unas pocas cajas de enfermedad pudieron crear su propio sistema de atención médica. En febrero de 1917, había alrededor de una docena de hospitales efectivos en Rusia, la mayoría concentrados en Petrogrado [26] .
El sistema de medicina de fábrica (es decir, propiedad de las empresas) tenía una historia mucho más larga y, por lo tanto, estaba más desarrollado. Los primeros intentos de obligar legalmente a los empresarios a proporcionar atención médica a los trabajadores datan de 1866 [27] . Si bien la legislación hasta 1912 no contenía un requisito directo para que todos los fabricantes brindaran atención médica, el estado logró gradualmente lograr la aparición de hospitales de fábrica en las empresas más grandes y la provisión de asistencia gratuita. Los datos estadísticos atestiguan el desarrollo gradual, aunque lento, de la medicina industrial. En 1907, en la industria "calificada", se brindó atención médica en 5439 empresas con 1,52 millones de trabajadores, y se brindó asistencia completa (es decir, incluido el tratamiento hospitalario) en 964 empresas con 798 mil trabajadores. El costo del tratamiento por trabajador fue de 6,19 rublos por año [28] .
El desarrollo de la medicina de fábrica fue de importancia fundamental solo para los trabajadores de aquellas empresas que estaban ubicadas fuera de las ciudades del condado. Los trabajadores que vivían en las ciudades tenían la oportunidad de utilizar los servicios de las instituciones médicas zemstvo en pie de igualdad con todos los residentes; estos servicios, según las políticas de los zemstvos individuales , eran gratuitos o se proporcionaban por una tarifa nominal. Los gobiernos de las ciudades, a diferencia de los zemstvos, en muchos casos recaudaban una tarifa hospitalaria obligatoria especial de los residentes, y los pagadores de la tarifa recibían el derecho a utilizar las instituciones médicas de la ciudad de forma gratuita. El monto de la tarifa, incluso en las grandes ciudades, era pequeño (1 rublo por año) [29] . Por lo tanto, los hospitales de fábrica y los dispensarios fueron percibidos por los trabajadores urbanos como una ventaja significativa solo si brindaban mejores servicios médicos que los zemstvo y las instituciones médicas de la ciudad.
La instrucción, que formulaba los requisitos exactos para las instituciones médicas de fábrica, se emitió solo a mediados de 1913; al comienzo de la Primera Guerra Mundial, no hubo avances significativos en el desarrollo de la medicina de fábrica; especialmente porque las instrucciones no obligaban a organizar hospitales completos con camas en la planta. El Ministerio de Comercio e Industria no tuvo tiempo de recopilar datos sobre el estado de la medicina industrial después de la aprobación de la ley, por lo que no se puede cuantificar con precisión el grado de desarrollo de la medicina industrial después de 1907. Según datos selectivos de 1912, sólo el 16% de los trabajadores no recibían atención médica en las empresas [30] . Dado el nivel de desarrollo de la medicina de fábrica en el momento de la adopción de la ley (los costos promedio de atención médica por empleado en la fábrica ya superaban el costo total por habitante de Rusia en más de 10 veces), un rápido salto en el desarrollo de la fábrica no se esperaba la medicina.
El programa de seguro del Partido Socialdemócrata, adoptado en la Conferencia de Viena en agosto-septiembre de 1912, declaró "falsificado" el sistema de seguro que se estaba introduciendo y llamó a los trabajadores a luchar por un sistema completamente diferente con las siguientes características:
Sin embargo, dado que existen cajas de enfermedad, "las leyes de seguros que se están introduciendo pueden y deben convertirse en los baluartes iniciales para la unidad de clase de los trabajadores, para una nueva lucha aún más vigorosa por un verdadero seguro integral para los trabajadores". Se instruyó a los miembros del partido para que tomaran la parte más activa en la creación de fondos, en la preparación de sus estatutos y para asegurarse de que las juntas de los fondos de enfermedad estuvieran llenas de activistas del partido. Una vez en los directorios de las cajas, los miembros del partido deben ejercer la mayor presión activa posible sobre los empresarios para transferir la disposición de los fondos y medicamentos de fábrica a la gestión de las cajas [31] .
El programa, en esencia, era una continuación de la política general de los bolcheviques, que consistía en utilizar todas las oportunidades legales para participar en la vida pública, y no con el objetivo de usar estas oportunidades para el beneficio directo de los trabajadores, sino con la objetivo de presentar demandas obviamente imposibles e incitar el descontento entre los trabajadores, lo que, a su vez, se suponía que agravaría la situación y por lo tanto aceleraría la caída de la autocracia. Esta posición no convergía con la posición de la facción menchevique del partido (y en particular con la posición de los llamados " liquidadores " (una dirección en la facción menchevique del POSDR que abogaba por la legalización completa de las actividades del partido) ), que más esperaba la posibilidad de un uso útil y legal de las instituciones públicas razonables, y sirvió a la causa de una feroz lucha entre facciones.
Tanto las facciones bolcheviques como mencheviques del POSDR prestaron gran atención al programa de seguros. Un signo de esto fue el surgimiento de una prensa especial de seguros: desde diciembre de 1912, los mencheviques publicaron la revista Trabajadores de seguros, desde octubre de 1913 los bolcheviques publicaron la revista Cuestiones de seguros; en todos los periódicos socialdemócratas había columnas especiales dedicadas a los seguros. Este interés en los seguros fue único: ningún otro partido político mostró una atención profunda a este tema.
El programa bolchevique para infiltrar los fondos de enfermedad fue un completo éxito. Los bolcheviques lograron conseguir muchos de sus representantes en las elecciones a las juntas de las cajas de enfermedad, especialmente en los grandes centros industriales, donde su influencia era especialmente fuerte. En muchos casos, las propias oficinas de las compañías de seguros de salud se convirtieron en una especie de centros de fiesta. Son característicos los recuerdos del bolchevique A. A. Andreev sobre la caja de la fábrica de Putilov : “La caja de enfermedad sirvió como una especie de cuartel general bolchevique para la organización del partido de la fábrica y de toda la región de Narva. Allí se discutían los asuntos regulares del partido, se compilaban folletos. La literatura ilegal se almacenaba en carpetas comerciales” [32] .
Futuras figuras importantes del PCUS (b) como V. V. Kuibyshev , M. I. Kalinin , S. V. Kosior , N. I. Podvoisky trabajaron como empleados de cajas de enfermedad .
La elección de los representantes de los trabajadores para el Consejo de Seguros del Ministro de Comercio e Industria, el máximo órgano de control de seguros, se convirtió en un gran escándalo. En el Consejo, por ley, había cinco representantes electos de los trabajadores (y 10 diputados en caso de que se fueran), que eran elegidos por las juntas de las cajas de enfermedad de las empresas de San Petersburgo. El consejo comenzó sus actividades antes de que se crearan las cajas de enfermedad, y el ministro S. I. Timashev nombró a los trabajadores sin elecciones de entre los comisionados de la curia obrera , elegidos en 1912 para las elecciones a la Duma del Estado. En la primera reunión del Consejo en noviembre de 1912, cuatro de los 15 miembros de los trabajadores se presentaron, declararon su desacuerdo con el procedimiento de nombramiento y se negaron a participar en los trabajos del Consejo. El consejo en su nueva composición, con trabajadores debidamente elegidos, comenzó a funcionar recién en mayo de 1914. De los cinco miembros del consejo, cuatro resultaron ser bolcheviques y sólo uno era un "liquidador". El grupo de trabajo del Consejo de Asuntos de Seguros resultó ser la tercera (después de la facción en la Duma Estatal y el periódico Pravda ) la tercera plataforma de antes de la guerra para las actividades legales de los bolcheviques y, como tal, fue muy valorada por el partido. .
Los bolcheviques no fueron menos activos en las elecciones de mayo de 1914 a las instituciones provinciales de supervisión de seguros: oficinas de seguros; en particular, todos los representantes de los trabajadores en la presencia metropolitana eran bolcheviques.
Las autoridades respondieron a esta actividad de los bolcheviques arrestando a miembros del partido que participaban en el movimiento de seguros. La persecución de los bolcheviques se intensificó especialmente con el estallido de la Primera Guerra Mundial, cuando el programa derrotista del partido socavó su reputación en todos los círculos de la sociedad, excepto entre los trabajadores. Como resultado de los arrestos masivos de miembros del RSDLP en la Presencia de Seguros de Petrogrado, en 1916 no quedaban representantes de los trabajadores y solo tres de los 15 miembros del Consejo de Asuntos de Seguros permanecían libres.
En abril de 1914, el grupo bolchevique de la facción socialdemócrata de la Cuarta Duma del Estado elaboró un proyecto de ley "Sobre el seguro social de los trabajadores y empleados", que refleja el programa fraccional radical ; el proyecto era una declaración y no tenía posibilidades prácticas de convertirse en ley. El estallido de la guerra impidió que el proyecto de ley fuera presentado a la Duma, y en noviembre de 1914 la facción bolchevique fue expulsada de la Duma y juzgada [33] .
La ley de seguros de 1912 fue implementada en su totalidad, si consideramos esta iniciativa legislativa en el estrecho marco en que fue formulada. Para la época de la Revolución de Febrero, la mayoría de las cajas de seguros previstas por el gobierno estaban organizadas, la cobertura del seguro llegaba al 80% del círculo de trabajadores para el que estaba diseñado. La ley preveía mecanismos confiables para garantizar las prestaciones por enfermedad, que no fallaron: en general, todas las personas aseguradas que enfermaron recibieron sus pagos.
El efecto económico de la ley fue insignificante. A pesar de la preocupación de las organizaciones empresariales cuando se adoptó, el monto total de los pagos no superó el 0,1% del NNP , sin tener un impacto apreciable en los resultados financieros de la actividad empresarial. En el contexto del enorme impacto que produjo en la economía la Primera Guerra Mundial (ya en 1914, el gasto militar ascendía a más de 5.000 millones de rublos), el volumen de los pagos del seguro por enfermedad era sencillamente insignificante.
El efecto político de la ley no cumplió con las expectativas iniciales. Muchos años de demoras llevaron al hecho de que la ley se adoptó en un momento en que los trabajadores de las fábricas ya estaban bajo la influencia más fuerte de la propaganda socialdemócrata. Cualquier elección oficial en el ambiente laboral (elecciones de los jefes de fábrica, elecciones a la Duma Estatal de la curia obrera) condujo a la victoria de los candidatos socialdemócratas; la elección de los miembros de las juntas directivas de las cajas de enfermedad y de los representantes de los trabajadores en las instituciones de supervisión de seguros no podía ser una excepción. Como resultado, la implementación de la ley no condujo a la distracción de los trabajadores de la lucha política hacia actividades sociales pacíficas y constructivas, sino que, por el contrario, dio a los bolcheviques nuevas plataformas de agitación. Para colmo, fueron los trabajadores, los menos afectados por la propaganda de los partidos de izquierda, los que se opusieron activamente a la ley de seguros, no queriendo pagar ninguna cotización.
La ley se basó en principios innovadores (en comparación con la legislación vigente en ese momento del Imperio Ruso):
Sin embargo, en el contexto de la lucha política y la agitación revolucionaria de los partidos de izquierda, estos logros moderados no fueron debidamente notados por los contemporáneos atraídos por la discusión de consignas más brillantes y radicales: sufragio universal, modelo parlamentario de gobierno, 8 horas. jornada laboral, la abolición del sistema estatal.
N. A. Vigdorchik, un especialista en el negocio de seguros que colaboró con los mencheviques , describió expresivamente el curso del gobierno general hacia el lento desarrollo de la legislación social:
“Si la historia de Rusia continuara al mismo ritmo, estas leyes experimentarían una mejora lenta y gradual. En el transcurso de varios años, probablemente se publicaría una docena de novelas, reparando los agujeros más evidentes en las leyes de seguros. Luego, una década después, habría una ley sobre el seguro de invalidez y vejez, también cercenada, imperfecta y tímida, que exigiría a su vez una nueva serie de adiciones y modificaciones. Entonces, tal vez, se habrían hecho algunos intentos para asegurar la maternidad y el desempleo, etc.”. [17]Los acontecimientos de la guerra y la revolución tacharon de inmediato los resultados de esta política conservadora y lenta.
El gobierno provisional en materia de seguro de los trabajadores actuó en su conjunto en el marco del "programa de seguro" prerrevolucionario de los socialdemócratas. El Ministro de Trabajo en la segunda y tercera composición de coalición del gobierno (desde el 5 de mayo de 1917) fue el menchevique M. I. Skobelev . El decreto más significativo del Gobierno Provisional se emitió el 25 de julio de 1917. La resolución dispuso las siguientes medidas:
Así, se cumplieron casi todos los requisitos prerrevolucionarios de los trabajadores para el sistema de seguro. Solo dos antiguos requisitos no se implementaron: la imposición de todas las cotizaciones a los empresarios (que tenía un significado exclusivamente simbólico) y la extensión del seguro a todos los trabajadores sin excepción (la identificación y registro de todos los empleados parecía técnicamente imposible en ese momento). La historia no le dio tiempo al régimen del Gobierno Provisional para implementar estos amplios planes; tres meses después, el cuidado de reformar el sistema de seguros recayó en el nuevo gobierno soviético [34] .
La política inicial de los bolcheviques después de la Revolución de Octubre fue ampliar aún más los derechos y las posibilidades materiales de las cajas de enfermedad, que formaba parte del programa de seguro prerrevolucionario y continuaba la política del Gobierno Provisional. Por decreto del Consejo de Comisarios del Pueblo de la RSFSR del 14 de noviembre de 1917, todas las instituciones médicas propiedad de empresas fueron transferidas a cajas de enfermedad; los propietarios de aquellas empresas donde no existían tales instituciones estaban obligados a pagar una compensación monetaria a las cajas [35] . Las oficinas provinciales para el seguro de los trabajadores fueron renombradas como Oficinas de Seguros, y su composición fue democratizada - los delegados de las cajas de enfermedad superaron en número a los representantes de las autoridades [36] y el Consejo de Seguros de toda Rusia fue reformado en la misma dirección. El 22 de diciembre, el Comité Ejecutivo Central de toda Rusia emitió un decreto "Sobre el seguro de salud" [37] , que amplió significativamente el círculo de personas aseguradas. Ahora todos los trabajadores estaban sujetos al seguro obligatorio, excepto los campesinos y artesanos que trabajaban por cuenta propia. Los fondos de enfermedad se conservaron, pero tuvieron que ampliarse, fusionándose con fondos de distrito y de ciudad. El monto de la asignación se incrementó al monto de los ingresos completos, la duración de la recepción de la asignación no se limitó. El subsidio de maternidad se incrementó a ocho semanas antes y ocho semanas después del parto. Las contribuciones a las cajas fueron pagadas solo por los empresarios y su tamaño se incrementó al 10% de las ganancias. También se mantuvieron los fondos de seguro, que se suponía que compensarían a los fondos de enfermedad por los costos del tratamiento y las prestaciones en caso de lesiones.
Las realidades económicas y políticas de 1918-1919 no contribuyeron al desarrollo de la institución de las cajas de enfermedad. La hiperinflación dejó prácticamente sin sentido la parte monetaria de los salarios, las raciones de alimentos, el embolsado , la especulación, la jardinería, la distribución directa de bienes manufacturados se convirtieron en la principal fuente de existencia de los trabajadores. El cobro de las primas de seguros y los pagos en efectivo de las cajas perdieron gradualmente toda importancia, y las cajas se convirtieron exclusivamente en los órganos de administración de aquellas instituciones médicas que se establecieron directamente en las empresas. En el contexto de la Guerra Civil en pleno estallido , las movilizaciones, la devastación de la industria y la disminución de la población de las ciudades, los afiliados a las cajas de enfermedad perdieron todo interés en el funcionamiento de este sistema de seguro. El amplio y completo programa de seguridad social declarado por el gobierno soviético (el gasto total en seguridad social en 1918-1919 ascendió formalmente al 30-35% de los salarios) no pudo resistir la colisión con la realidad y no pudo contrarrestar la caída dramática en el nivel de vida. de la población.
En palabras del autor de la época, “el poder soviético no sólo destruyó lo que existía antes que él, sino que desbarató sin piedad incluso las obras de sus propias manos” [38] . Antes de que pudiera materializarse, la política primaria de seguridad social inmediatamente comenzó a cambiar sobre la marcha. Los fondos de enfermedad se fusionaron gradualmente con los fondos de seguros, convirtiéndose en organizaciones de seguros universales que pagan por enfermedad, invalidez, vejez e incluso desempleo. Cuanto más insignificante, en un contexto de inflación y devastación, se prestaba la asistencia proporcionada por el sistema de seguros, más confusas se volvían las disposiciones legales en esta materia; leyes viejas y nuevas, instrucciones departamentales, en parte vigentes y en parte derogadas, extrañamente superpuestas. En la práctica, se suprimieron las presencias de seguros. En julio de 1918 se creó el Comisariado del Pueblo de Salud , al que comenzaron a trasladarse paulatinamente las instituciones médicas. Cuando las últimas empresas privadas desaparecieron en 1918-1919 bajo la presión de las autoridades anticapitalistas y la devastación, el sistema existente de recaudación de cuotas de seguridad social de los empresarios perdió sentido.
El 31 de octubre de 1918 se expidió el “Reglamento sobre la seguridad social de los trabajadores” [39] , que mostraba el total rechazo del gobierno al rumbo previamente anunciado para el seguro de los trabajadores. Este acto correspondía a las nuevas realidades sociales: el sistema económico capitalista fue suprimido casi por completo, todas las instituciones independientes de autogobierno de los trabajadores fueron restringidas; el estado sometió a casi todas las instituciones públicas. El Reglamento ya no mencionaba el seguro, sino que hablaba de la seguridad social. Los fondos de seguro de salud fueron reemplazados por instituciones estatales: subdivisiones locales de seguridad social, las contribuciones de empresarios privados iban directamente al tesoro, desde donde se realizaban todo tipo de pagos sociales. Dado que el Estado ya se había convertido en el principal empleador, no se asignaba ni pagaba cotizaciones a sí mismo, de modo que se destruyó todo el punto del dispositivo de seguro del sistema social. El 18 de febrero de 1919, el Consejo de Comisarios del Pueblo emitió un decreto "Sobre la transferencia de toda la parte médica de las antiguas cajas de enfermedad al Comisariado de Salud del Pueblo" [40] , que completó la breve historia de las cajas de enfermedad en Rusia [ 41] ; comenzó la era de la seguridad social estatal y de la medicina estatal [42] .