Acto administrativo en el derecho alemán

Este artículo está dedicado a un acto administrativo en la ley de Alemania. Para otros ordenamientos jurídicos, véase acto administrativo .

Un acto administrativo ( alemán:  Verwaltungsakt ) en el derecho alemán significa una forma imperiosa de actividad (medida) de los órganos administrativos para la regulación unilateral un caso particular en el ámbito del derecho público con acción exterior .

La existencia de una definición única de acto administrativo para todas las áreas del derecho administrativo y la unificación de la regulación de los procedimientos legales administrativos (la existencia de una “parte común” del derecho administrativo, German Allgemeines Verwaltungsrecht ) es una distinción importante característica del derecho administrativo alemán.  

Historia y fuentes de regulación

Por primera vez, el concepto de acto administrativo ( fr.  acte administratif ) apareció en el derecho francés y desde allí fue aceptado por todos los países de la familia jurídica continental . Sin embargo, la interpretación alemana moderna del acto administrativo es mucho más estrecha que la francesa [1] .

Otto Mayer definió un acto administrativo a finales del siglo XIX como “una sentencia administrativa que establece en un caso concreto al sujeto lo que le corresponde” [2] [3] . Esta definición se convirtió en un clásico para la ciencia alemana durante mucho tiempo [4] .

No existía un concepto normativo único de acto administrativo en Alemania antes del final de la Segunda Guerra Mundial: en cambio, la ley hablaba de órdenes, decisiones, permisos, dispensas y similares [4] . La primera definición normativa de acto administrativo se introduce en el § 25 Abs. 1 MRVO nº. 165 (la disposición del derecho de ocupación en la zona británica , que determinaba la competencia de los tribunales en materia de derecho administrativo) en 1948 [4] .

Debido a la distribución de competencias bajo la Ley Básica de la República Federal de Alemania formada por las zonas de ocupación occidentales (Art. 84 Abs. 1 GG), es imposible a nivel federal prever cuestiones de procedimientos administrativos para las tierras. La única forma de lograr procedimientos administrativos uniformes es que tanto la federación como cada estado federal los introduzcan. [5] En 1957, por decisión del Bundestag y del gobierno federal, el Ministro del Interior formó una comisión para la simplificación de la administración pública. Karl Hermann Ohle presidió el subcomité sobre la organización de los órganos administrativos, los procedimientos administrativos y el proceso administrativo. [6] La Comisión se limitó a propuestas separadas para la administración federal y no preparó un proyecto de ley, pero expresó la expectativa de que los Länder utilizarían la futura ley federal para unificar los procedimientos administrativos a su nivel. [6]

En 1960, la 43ª Conferencia Alemana de Abogados ( alemán:  43. Deutscher Juristentag ) recomendó la codificación de la parte general del derecho administrativo [7] . En particular, se señaló la necesidad de un enfoque unificado de la cuestión de la validez de los [7] En 1960 - 1963 , se formó una comisión de representantes del Ministerio Federal del Interior y los ministerios del interior de los estados para formar un proyecto de ley. [7] Otto Bachof , Ludwig Fröhler y Karl Hermann Uhle prepararon un borrador que sirvió de base para las discusiones en 1964 en la Conferencia Ministerial Federal y de los Länder. [8] Además del proyecto de ley de federación, también se elaboró ​​una ley ejemplar para las tierras. [7] En 1966, estos dos proyectos se combinaron en una sola ley modelo. En 1967, Schleswig-Holstein adoptó su propia Ley General sobre la Administración de la Tierra (en alemán: Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein ), que incluía tanto los procedimientos administrativos como la ley policial, pero siguió la ley modelo de 1966 en materia de procedimientos administrativos. . [9]  

El 15 de mayo de 1970, el gobierno federal presentó por primera vez el proyecto al Bundestag , pero no se consideró hasta el final de la temporada parlamentaria. Reintroducido con enmiendas menores el 27 de marzo de 1973 [10] , en 1976 el legislador federal alemán aprobó la Ley de Procedimientos Administrativos ( Verwaltungsverfahrensgesetz , abreviado VwVfG ). La ley establece de manera uniforme para todas las ramas del derecho administrativo (salvo algunas que están excluidas del objeto de su regulación por legislación especial) qué es un acto administrativo [11] , cómo puede adoptarse [12] , derogarse [13] cuando es válido [14] y cuando es legal .

Posteriormente, los parlamentos de la mayoría de los estados aprobaron leyes que coincidían casi textualmente con una numeración de párrafos predominantemente cruzada. [15] Las leyes de procedimiento administrativo de Berlín , Baja Sajonia y Rin-Palatinado contienen solo un pequeño número de disposiciones y, por lo demás, se refieren a la ley federal. Schleswig-Holstein conserva su ley de 1967 algo adaptada . [quince]

Signos de un acto administrativo

El § 35 S. 1 VwVfG (Ley de Procedimiento Administrativo) de la federación, el mismo párrafo VwVfG de los Länder y varias leyes especiales contienen una definición uniforme de un acto administrativo . El derecho fiscal y social se encuentran entre las pocas ramas del derecho administrativo a las que no se aplica la regulación de los procedimientos administrativos de la VwVfG. Al mismo tiempo, se guían por el mismo concepto de acto administrativo, solo introducido por § 118 S. 1 AO y § 31 S. 1 SGB X.


Cita1.png Un acto administrativo es cualquier orden, decisión u otra medida de poder que toma un órgano administrativo para regular un caso particular en el ámbito del derecho público y que tiene un efecto jurídico externo directo. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach aussen gerichtet ist. Cita2.png
§ 35 S. 1 VwVfG

A su vez, se entiende por medida ( en alemán  Maßnahme ) cualquier comportamiento con significado indicativo (en alemán  Erklärungswert ) [16] .

A partir de la definición normativa de un acto administrativo en el derecho administrativo alemán, se distinguen seis características, el cumplimiento de (todas las cuales) indica la presencia de un acto administrativo :

  1. La medida procede del órgano administrativo ;
  2. Medida de dominancia ;
  3. Medida en el ámbito del derecho público ,
  4. dirigido a la regulación
  5. caso especial
  6. con efectos jurídicos externos .

La cuestión de si una determinada actuación de un organismo estatal es un acto administrativo (u otra medida, como una norma jurídica , un contrato público , una orden intraadministrativa o un acto real ), adquiere trascendencia en el derecho alemán en muchos aspectos. Así, las distintas medidas (formas de actuación) de los órganos estatales están sujetas a diferente regulación de los procedimientos para su adopción y recurso .

La medida proviene de una autoridad administrativa

Un organismo administrativo (en el sentido del § 1 Abs. 4 VwVfG - “el concepto funcional de un organismo administrativo”) es cualquier organismo que tiene las funciones de la administración pública [17] [18] .

Para delimitar la administración pública (en alemán  öffentliche Verwaltung o Administrativa ) de otras formas de actividad estatal, la jurisprudencia alemana sigue utilizando la práctica definición negativa de Otto Mayer , según la cual se trata de una actividad del estado que no es ni procedimiento judicial, ni legislativo. , ni actividades gubernamentales ( alemanas.  Gubernativas ). [19]

§ 1 VwVfG opera con el concepto de " Behörde ". Aquí y más adelante en el artículo, se traduce al ruso como "cuerpo administrativo", aunque el concepto propio alemán de un cuerpo administrativo ( Verwaltungsorgan ) es más amplio que " Behörde " [17] .

En ciertos casos previstos por la ley, las personas privadas ( alemán:  Beliehne ) pueden actuar como órganos administrativos ; por ejemplo, el piloto puede llevar a cabo medidas policiales a bordo para garantizar la seguridad del vuelo ( § 12 LuftSiG), y las organizaciones pertinentes ( German  Technischer Überwachungsvereine ) adoptan actos administrativos, emitiendo placas sobre la aprobación de la inspección del vehículo ( § 29 StVZO). [veinte]

Medidas de autoridad

Un organismo administrativo actúa con autoridad ( hoheitlich en alemán  ) si utiliza unilateralmente sus poderes de autoridad [21] . El signo es importante, en particular, para distinguir un acto administrativo de un contrato administrativo de derecho público .

Medida en el ámbito del derecho público

Una medida pertenece al ámbito del derecho público cuando la norma que resuelve la controversia (es decir, en la mayoría de los casos, la norma en la que se basa la medida) pertenece al derecho público [22] . Para distinguir las normas de derecho público de las normas de derecho privado, la práctica judicial alemana moderna utiliza principalmente la llamada “teoría modificada del sujeto” ( en alemán:  Modifizierte Subjektstheorie ), según la cual una norma pertenece al derecho público si faculta u obliga el Estado precisamente en su capacidad de poder [23 ] .

Al mismo tiempo, si la forma de la medida es inequívocamente un acto administrativo ( formeller alemán  Verwaltungsakt ), entonces para el derecho alemán sigue siendo un acto administrativo, incluso si en esencia sólo tiene un carácter de derecho privado. [24]

El foco de la medida está en la regulación

Una medida tiene por objeto la regulación si provoca directamente una consecuencia jurídica obligatoria . [25]

La simple indicación de una consecuencia jurídica obligatoria, que ya se produce simplemente en virtud de la ley, no es un acto administrativo. [26] A su vez, se encuentra el enfoque de regulación donde, de acuerdo con las ideas del órgano administrativo, se especifica el régimen jurídico. [27] [28]

Una confirmación por escrito ( § 37 Abs. 2 S. 2 VwVfG) de un acto administrativo emitido oralmente y cualquier otra repetición ( alemán  wiederholende Verfügung ) de un acto administrativo ya emitido no constituye un acto administrativo. [29]

Un nuevo acto administrativo ( German  Zweitbescheid ) puede tener lugar cuando el órgano administrativo ha llevado a cabo nuevamente un examen de las circunstancias del caso sobre el fondo, incluso si no llegó a un resultado diferente. [treinta]

El enfoque de la medida de regulación debe tener un carácter final, es decir, la consecuencia jurídica debe producirse a voluntad del órgano administrativo para provocar precisamente esa consecuencia, y no simplemente como consecuencia de alguna relación de causalidad con las actividades del órgano administrativo. cuerpo. [31]

La jurisprudencia alemana imperante ve una implícita orientación hacia la regulación en medidas coercitivas como el uso directo de la violencia policial, ya que tales medidas incluyen una orden implícita de soportarlas. [32] La literatura moderna en parte [33] ve en tal construcción una reliquia de la época en que el derecho procesal administrativo alemán preveía recursos procesales solo contra un acto administrativo, en relación con el cual los tribunales intentaron interpretar su concepto de manera amplia, y ve en tal uso directo de la violencia sólo actos reales de un órgano administrativo sin un enfoque de regulación. [34]

La práctica judicial [35] y la literatura [36] en su mayoría no consideran como un acto administrativo el nombramiento de la posibilidad de ejecución urgente (es decir, antes de la expiración del plazo para la apelación judicial ) de un acto administrativo ( alemán: Anordnung der sofortigen Vollziehung ): tal medida establece solo una consecuencia jurídica procesal pero no material. Una consecuencia importante es que no hay necesidad de oír antes de tomar tal medida (a menudo la ejecución urgente se asigna por separado en relación con un acto administrativo ya adoptado).  

El suministro de información por parte de un órgano administrativo [37] no es en sí mismo un acto administrativo , pero tal suministro de información puede estar asociado a una decisión de un órgano administrativo que le precede y tiene el carácter de acto administrativo, ya sea que un ciudadano tenga el derecho a exigir que se le proporcione información. [38] Lo mismo se aplica a todas las decisiones del órgano administrativo que tienen lugar en anticipación de un acto real (por ejemplo, antes del pago de subsidios ). Los indicadores de si tal decisión constituye un acto administrativo son si el órgano administrativo, en el curso de la toma de una decisión, verifica los elementos de la composición de la norma habilitante (subsuma) , la interpretación de conceptos legales vagos, y si ejerce “discreción” administrativa .

Caso especial

La medida debe regular el caso particular. Para establecer si un caso es particular, la medida se considera de acuerdo con los criterios de especificidad e individualidad. A su vez, una medida específica es una medida que vincula la regulación con determinadas circunstancias reales; e individual - relacionado con una persona específica (o un círculo individualizado de personas). Las antípodas de los conceptos administrativo-jurídicos de concreto e individuo son abstractas (dirigidas a un conjunto indefinido de circunstancias reales) y generales (dirigidas a un conjunto indefinido de personas). Para que una medida sea un acto administrativo, basta que sea a la vez concreto-individual (ver también acto jurídico individual ) , y concreto-universal, o abstracto-individual. Así, sólo una medida destinada a la regulación universal abstracta no puede ser un acto administrativo, ya que tal medida es una norma jurídica [40] .

En virtud de la ley ( § 35 S. 2 VwVfG), las medidas universales específicas son actos administrativos sólo en tres casos: [41]

  1. Dirigidas a un círculo específico o definible de destinatarios, órdenes generales relativas a personas ( alemán  personenbezogene Allgemeinverfügungen ). [42] Se requiere que el círculo de destinatarios sea al menos no completamente abierto y pueda determinarse a través de la asociación de destinatarios con un caso específico (por ejemplo, participantes en una determinada manifestación). [43]
  2. Órdenes que definen el estado jurídico real de las cosas (en alemán:  sachbezogene Allgemeinverfügungen ). [42] Por ejemplo, hacer pública la vía ( alemán:  Straßenwidmung ).
  3. Reglamento que rige el uso de una cosa pública (en alemán:  benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen ). [42] Por ejemplo, señales de tráfico. [44] [45]

Orientación de la medida a la acción judicial exterior

El efecto jurídico de un acto administrativo debe estar dirigido a una persona ajena al órgano administrativo. Una acción exterior fortuita todavía no califica una medida como acto administrativo; lo que es precisamente necesario es la orientación final de la medida hacia una acción exterior. El órgano administrativo también debe tener dolo en relación con la acción exterior. [46]

Discutible es el efecto externo de la decisión del concejo municipal sobre la admisibilidad de la iniciativa civil . Según una opinión, los signatarios de la iniciativa cívica actúan como un cuasi-órgano del municipio, por lo que la decisión del consejo sobre la iniciativa cívica no tiene efecto externo. [47] [48] La posición dominante considera a los firmantes de la iniciativa como ajenos a la administración de los ciudadanos en ejercicio de su derecho público subjetivo, por lo que la decisión del concejo municipal sobre su iniciativa tiene un efecto externo. [49]

Se reconoce acción externa para las instrucciones del órgano estatal de control al municipio, actuando como un nivel de gobierno independiente, [50] pero no para las instrucciones en materias en las que el municipio ejerce las facultades estatales que le han sido transferidas. [51]

Realidad

La validez de un acto administrativo en la ley alemana no depende de su legalidad . [52]

Un acto administrativo adquiere efecto ( alemán  Bestandskraft ) con su anuncio ( alemán  Bekanntgabe ) a la persona afectada por él ( § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG). En caso de envío por correo dentro de Alemania, el acto administrativo se considera promulgado al tercer día después del envío ( § 41 Abs. 2 S. 1 VwVfG). La regla de los tres días no se aplica si la entrega real es posterior ( § 41 Abs. 2 S. 2 VwVfG). La carga de la prueba sobre el hecho mismo de la entrega, así como sobre el tiempo, recae en la autoridad administrativa ( § 41 Abs. 2 VwVfG). Sin embargo, la nota de envío en el expediente del órgano administrativo sirve como prueba prima facie de que el acto también fue recibido por el destinatario. Para impugnar con éxito dicha prueba prima facie, el destinatario debe establecer circunstancias realistas de las que se pueda concluir que el acto se recibió más tarde del período ficticio (tres días) [53] , por ejemplo, causando un posible retraso en el normal curso del mensaje postal. [54] Sigue siendo controvertido en la práctica judicial si tales circunstancias deben probarse si el destinatario se refiere al hecho de que, en principio, no recibió el acto que se le envió. [55]

Un acto administrativo sigue siendo válido hasta que sea cancelado o eliminado de otra manera, por ejemplo, después de la expiración del período de validez prescrito o por abolición por decisión judicial . Al mismo tiempo, la interposición de una demanda de revisión judicial de un acto administrativo, así como la interposición de una oposición ante el propio órgano administrativo en los casos en que dicha interposición deba necesariamente preceder a la interposición de una demanda ante el tribunal, posterga el efecto del acto administrativo hasta se toma una decisión judicial ( § 80 Abs. 1 VwGO).

después de la expiración del plazo de apelación , sigue siendo válido para todas las personas afectadas y puede ser ejecutado. [56] [52]

En una serie de casos, se puede ordenar la ejecución inmediata de un acto administrativo ( alemán  sofortige Vollziehung ), de modo que pueda tener lugar incluso antes de la expiración del plazo para apelar contra el acto administrativo, y la apelación ante los tribunales en este caso no tendrá efecto suspensivo ( § 80 Abs. 2 VwGO).

Un caso especial es un acto administrativo nulo ( § 44 VwVfG) - tales actos son inicialmente inválidos ( lat.  ex tunc ), independientemente de su abolición ( § 43 Abs. 3 VwVfG).

La legislación alemana prevé la posibilidad de que un órgano administrativo revoque de forma independiente tanto un acto administrativo ilegal ( § 48 VwVfG) como legal ( § 49 VwVfG). Al mismo tiempo, se establece un sistema de admisibilidad de la revocación en varias etapas, dependiendo de si el acto administrativo es legal o ilegal, grava o favorece al destinatario y cómo exactamente [57] .

La revocación de un acto administrativo por un órgano administrativo es en sí misma un acto administrativo: la revocación de un gravamen es favorable, y la revocación de uno favorable es gravosa; en consecuencia, contra ella (así como para la coacción para dictarla), a su vez, se aplican las correspondientes normas sobre revocación administrativa y recusación judicial .

Legitimidad

Un acto administrativo de derecho alemán es legal si se basa en una norma habilitante correcta y cumple los criterios de legalidad formal y material

Si bien un acto administrativo ilegal es generalmente inicialmente válido (lo que es necesario para el mantenimiento efectivo del orden jurídico), puede ser impugnado por la persona afectada (si tal acto le resulta gravoso) y, por lo tanto, sin efecto. efecto como resultado de la anulación por decisión judicial.

Norma habilitante (base legal)

La base obligatoria de un acto administrativo sobre una norma habilitante ( alemán:  Ermächtigungsgrundlage , abbr. EGL ) es requerida por la ley alemana para tal acto administrativo que grava a un ciudadano ( alemán:  Vorbehalt des Gesetzes ), es decir, afecta su derecho público. derechos subjetivos (en ausencia de tales derechos de la ley simple [58] - también derechos fundamentales ( German  Grundrechte , Art. 1 - 18 GG )). En caso de que un acto administrativo obligue al destinatario a hacer algo o limite sus posibilidades, entonces a falta de los derechos especiales afectados, la jurisprudencia suele contemplar el derecho afectado desde el art. 2 abdominales 1 GG : libertad general de acción ( alemán:  Allgemeine Handlungsfreiheit ).

Una norma que faculta a un órgano administrativo para adoptar un acto administrativo debe estar directamente contenida en la ley: no se permite la creación de nuevas normas habilitantes por la práctica judicial aplicando la ley por analogía, ya que se considera una violación del principio de la estado de derecho (Art. 20 Abs. 3 GG ).

Al mismo tiempo, la jurisprudencia y la literatura actualmente reconocen la posibilidad de la existencia de una norma habilitante contenida en una costumbre jurídica (el único ejemplo es una norma habilitante para una prohibición administrativa a determinada persona ubicada en el edificio de un determinado estado cuerpo, alemán  öffentlich-rechtliches Hausverbot ). [59]

Las normas que otorgan competencias al órgano administrativo en la materia pertinente (en alemán Zuständigkeitsnormen, Kompetenznormen ) no autorizan en sí mismas la adopción de un acto administrativo sobre una determinada gama de materias . 

Legalidad formal

Un acto administrativo es formalmente legal si el órgano administrativo competente dentro del debido procedimiento lo ha adoptado cumpliendo los requisitos de forma del acto .

Competencia

Un acto administrativo debe ser adoptado por un órgano administrativo dentro de su materia, instancia y competencia local ( § 3 VwVfG) .

Basado en el arte. 83, 84, 85 GG , la aplicación de la mayoría de las leyes federales es competencia de los Länder. La legislación de los Länder puede, a su vez, transferir la aplicación de las leyes federales y de los Länder a la competencia de los municipios (p. ej., en Renania del Norte-Westfalia según el Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW ).

Procedimiento

Antes de que un órgano administrativo adopte un acto administrativo, las personas cuyos derechos son violados por el acto administrativo deben ser oídas ( § 28 Abs. 1 VwVfG). En general, no hay requisitos formales para la audiencia, en particular, se puede hacer por teléfono. [60]

Las cuestiones procesales de legalidad formal, en los casos apropiados, también pueden incluir la existencia de declaraciones estatutarias, la participación de otro órgano administrativo, así como la no participación por parte del órgano administrativo de "excluidos" - personas con un interés (conflicto de interés ) ( § 20 VwVfG).

El curso del procedimiento administrativo generalmente no está sujeto a ninguna forma particular ( § 10 S. 1 VwVfG). Al mismo tiempo, la ley exige que el procedimiento administrativo se lleve a cabo de manera sencilla, rápida y rápida ( § 10 S. 2 VwVfG).

Formulario

A menos que las leyes dispongan lo contrario, el acto administrativo alemán en sí mismo no tiene que seguir ninguna forma particular: puede adoptarse por escrito, electrónicamente, oralmente o de otra manera ( § 37 Abs. 2 VwVfG).

Corrección de un defecto formal

Un acto administrativo se considerará formalmente legal si la violación del procedimiento o formulario se corrige antes de la decisión del tribunal de primera instancia ( § 45 VwVfG).

Si la infracción consistió en una audiencia ausente, entonces para corregirla, el órgano administrativo debe tomar conocimiento de la posición del ciudadano, sobre la base de esto, volver a verificar el acto administrativo e informar que mantiene su opinión sobre la legalidad del acto. acto administrativo dictado. [61]

Si bien la corrección de la violación puede tener lugar antes de la decisión del tribunal de primera instancia, es decir, después del inicio de los procedimientos judiciales, desde el punto de vista de la práctica judicial suprema, el conocimiento del órgano administrativo de la posición de un ciudadano en el marco del proceso judicial no se considera audiencia. [62]

Legitimidad material

Un acto administrativo es materialmente jurídico cuando se cumple la composición de la norma habilitante , y la correcta consecuencia jurídica es elegida por el órgano administrativo .

Cumplimiento de la composición de la norma habilitante

La composición de la regla habilitante se cumple cuando las circunstancias del caso corresponden a la hipótesis de esta regla.

La composición de la norma habilitante puede definirse claramente en términos de contenido: por ejemplo, según los §§ 63, 65 Abs. 1 no. 33 BauO NRW, se requiere un permiso de construcción para la colocación prevista de un cartel publicitario de más de 1 m² . Los conceptos jurídicos indefinidos también pueden aparecer en la norma habilitante: por ejemplo, según el § 35 Abs. 1 GewO , el ejercicio de la actividad profesional puede estar prohibido para un empresario en caso de su "falta de fiabilidad". Los conceptos jurídicos indefinidos requieren interpretación [63] .

En el caso de control judicial de la legalidad de un acto administrativo, el momento determinante en el que deben producirse todos los signos (elementos) de la composición de la norma habilitante (por ejemplo, en el caso de una orden de demolición un objeto de construcción) es la última decisión administrativa, es decir, por regla general, el acto administrativo de anuncio . La excepción son los actos administrativos con efecto duradero (en particular, la mayoría de las prohibiciones, por ejemplo, la prohibición del uso de un sitio de construcción o la prohibición de continuar la construcción), para ellos, la presencia de signos de la composición del La norma habilitante al final de la sesión judicial es decisiva. La excepción opuesta tiene lugar en los casos en que la ley prevea un procedimiento para la devolución administrativa del permiso en caso de desaparición posterior de los signos de la composición de la norma habilitante ( alemán: behördliches Wiedergestattungsverfahren ; ejemplo: § 35 Abs. 6 Gewo ). [64] 

En un círculo estrecho de casos, el órgano administrativo se queda con un espacio inaccesible al control judicial para evaluar los elementos de la composición (en alemán:  Beurteilungsspielraum ): esto significa que el tribunal en tales casos está obligado por la interpretación de conceptos vagos que el El órgano administrativo recurre y se limita a comprobar la corrección de la calificación de los elementos del convenio. Tal excepción se aplica: en los pocos casos en que está expresamente previsto por la ley (por ejemplo, a una evaluación antimonopolio de la situación económica general de conformidad con § 71 Abs. 5 S. 2 GWB); y además, a las decisiones de examen [65] ; a las previsiones (por ejemplo, previsión del desarrollo del mercado de las telecomunicaciones según el § 11 TKG) [66] ; a decisiones de evaluación personal de comités independientes formados pluralistamente (por ejemplo, la evaluación de la calidad de los vinos ) [67] .

Consecuencias legales

Si la norma habilitante prevé una consecuencia jurídica estrictamente definida sin ningún margen de discrecionalidad por parte de la autoridad administrativa (en alemán:  Gebundene Entscheidung , “decisión vinculante”), entonces el acto administrativo es derecho sustantivo si establece precisamente esta consecuencia jurídica.

Muchas normas habilitantes dejan "discreción" ( alemán:  Ermessen ) para el órgano administrativo, es decir, permiten que el órgano administrativo elija de forma independiente la consecuencia jurídica específica que establece.

La autoridad administrativa debe indicar en la justificación del acto administrativo escrito las consideraciones que la guiaron en el ejercicio de su discrecionalidad ( § 39 I 3 VwGO).

La revisión judicial de la discrecionalidad ejercida por un órgano administrativo se limita a verificar la decisión administrativa en busca de “errores de discrecionalidad” ( alemán:  Ermessensfehler , § 114 S. 1 VwGO).

Si un órgano administrativo, ejerciendo su discrecionalidad, establece una consecuencia jurídica que es inaceptable en virtud de la ley, se habla de "exceso de discrecionalidad" ( alemán:  Ermessensüberschreitung ). [68] Más allá de los límites de los supuestos evidentes, donde la infracción ya se ve desde la letra de la ley, la escala por la cual se determina si el órgano administrativo excedió el margen de discrecionalidad al dictar un acto administrativo es la “proporcionalidad” ( alemán:  Verhältnismäßigkeit ) de las consecuencias jurídicas elegidas por el órgano administrativo.

También es error de discrecional su no aplicación por un órgano administrativo (en alemán:  Ermessensunterschreitung ), es decir, los casos en que un órgano administrativo se considera erróneamente obligado a establecer una consecuencia jurídica predeterminada por la ley, o considera erróneamente la composición de la norma habilitante a ser incumplido y por lo tanto se niega a establecer cualquier consecuencia legal. [69]

Finalmente, la discrecionalidad puede ser errónea no solo por el defecto de la decisión tomada, sino también por lo erróneo de la misma forma (mental) en que el órgano administrativo llegó a esta decisión ( alemán:  Ermessensfehlgebrauch ). [70] Así, el órgano administrativo no debe guiarse en su decisión por circunstancias irrelevantes, por ejemplo, motivos personales [71] ; debe basarse en los hechos correctos. [72] [73]

La facultad discrecional de la autoridad administrativa debe ejercerse para los fines previstos por el reglamento de habilitación ( § 40 VwVfG). Por ejemplo, en la mayoría de los estados federales, la legislación sobre la base de la cual se emiten los permisos para usos especiales de las vías públicas (en alemán:  Straßen- und Wegerecht ) se limita a consideraciones específicas de las vías (en alemán:  straßenbezogene Belange ), por lo que es posible negarse a colocar mesas en el peatón en la calle frente a la cafetería por razones de que los peatones pasarán por alto las mesas a lo largo de la calle, pero no por razones de que calentar las mesas dañe el medio ambiente; en Berlín, sin embargo, la ley permite que se tenga en cuenta cualquier interés público al decidir si se emite un permiso para un uso especial de las carreteras, por lo que tener en cuenta las consideraciones ambientales también será coherente con el propósito para el cual la norma habilitante deja discrecionalidad de la autoridad administrativa. [74]

A pesar de la presencia de la discrecionalidad del órgano administrativo en virtud de la ley, en un caso particular puede resultar que solo sea posible una solución legal: a tal situación en la jurisprudencia alemana se le ha asignado la designación de "reducción de la discrecionalidad a cero" ( Alemán:  Ermessensreduzierung auf Null ). [75] [76] Del principio constitucional de igualdad universal (Art. 3 Abs. 1 GG) se desprende que la propia práctica administrativa puede obligar a un órgano administrativo a ejercer discrecionalidad en casos similares ( alemán:  Selbstbindung der Verwaltung ). [77] La ​​necesidad en general de dictar un determinado acto administrativo puede derivar del bien constitucional en cuestión, ya que el Tribunal Administrativo Federal sostuvo que la importancia de las elecciones para el orden democrático implicaba que la ciudad debía, al menos en general, permitir la instalación de carteles electorales. [78]

En algunos casos, la propia ley acota la discrecionalidad de tal manera que prevé una consecuencia jurídica que debe establecerse en el caso general y de la que es necesario apartarse sólo en casos excepcionales (la denominada “discrecionalidad intencionada” , intendiertes alemán  Ermessen ). [79] Así, por ejemplo, el § 15 Abs. 2 S. 1 GewO, en virtud del cual la continuación de la operación de una empresa operada sin la autorización requerida “puede” ( alemán  kann ) ser impedida. [80]

La autoridad administrativa puede complementar sus consideraciones ( alemán:  Nachschieben von Gründen ), en las que se basa la discrecionalidad en el curso del juicio ( § 114 S. 2 VwGO), sólo si se cumplen los requisitos procesales y sustantivos desarrollados por la práctica judicial. El requisito procesal proviene de la “letra de la ley” ( § 114 S. 2 VwGO), donde sólo se permite la “adición” de consideraciones, por lo que la jurisprudencia exige que algunas de las consideraciones en que se basó la discrecionalidad ya fueron indicado inicialmente en la justificación del acto administrativo, y tampoco permite una sustitución completa de las consideraciones originales (en lugar de adiciones). Los requisitos legales sustantivos para complementar las consideraciones en las que se funda la discrecionalidad son la prohibición de modificar la esencia del acto administrativo original (esto excluye la adición de consideraciones que justificaron la decisión administrativa, que el órgano consideró obligada, y no basadas en la discrecionalidad ) y la prohibición de menoscabar la capacidad del actor para la defensa en el proceso, en relación con la cual no se permite la adición de las consideraciones en que se basó la discrecionalidad poco antes de la finalización del juicio.

Principio de proporcionalidad

Una decisión en la que una autoridad administrativa tiene margen de apreciación ( alemán:  Ermessensentscheidung ) es ilegal si no pasa una prueba de proporcionalidad ( alemán:  Verhältnismäßigkeitsprüfung ).

El "principio de proporcionalidad" (en alemán:  Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ) es uno de los rasgos más característicos del derecho público alemán y se considera uno de sus principales logros. [81] Sus orígenes se ven en la ley de policía prusiana del siglo XIX . [81]

Una prueba completa de proporcionalidad tiene cuatro etapas: la cuestión de si existe un objetivo legítimo ( alemán  legitimer Zweck ) para tomar la medida , la prueba de idoneidad ( alemán Geeignetheit ), necesidad ( alemán Erforderlichkeit ) y conveniencia ( alemán Angemessenheit ).    

Propósito legítimo

El objetivo es legal sólo cuando no contradice la ley. La cuestión de la necesidad de una base legal para las actividades de un órgano administrativo se considera por separado (e incluso antes de la cuestión de un objetivo legítimo). Al mismo tiempo, la mayoría de las veces, cuando se justifica la legitimidad de una meta, se trata de una meta que apunta a la implementación de una norma jurídica específica.

Disponibilidad

La medida debe mostrar idoneidad ( Geeignetheit alemán  ) para alcanzar su objetivo, es decir, al menos ser conducente a su consecución [82] .

Dado que, a diferencia del legislador, el órgano administrativo no disfruta de la prerrogativa de predecir la eficacia de sus medidas ( German  Prognosespielraum ), el tribunal puede ejercer plenamente su propia prueba de idoneidad de la medida del órgano administrativo [83] (a diferencia de la limitada prueba de idoneidad aplicada por el Tribunal Constitucional a las normas de la ley [84] [85] [86] ).

Necesidad

La medida debe ser necesaria para lograr el objetivo. Esto quiere decir que no hay medida más moderada (menos invadiendo los derechos del destinatario, german  milderes Mittel ) que sea tan eficaz en la consecución del fin [87] .

Idoneidad

Por último, la medida debe ser adecuada. La pertinencia ( en alemán  Angemessenheit ) también se denomina proporcionalidad en sentido estricto (en alemán  Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ): el daño causado por la aplicación de la medida no debe ser desproporcionado con el valor del objetivo alcanzado por su aplicación [88] . Por lo tanto, la escala de idoneidad aplicada en el derecho administrativo es menos estricta que la de un recurso de inconstitucionalidad: en el derecho constitucional alemán, la idoneidad de una medida solo puede hablarse en el marco de su prueba de proporcionalidad si el rango del bien logrado es Medida claramente superior al derecho que se infrinja utilizada para conseguir el bien.

Recursos procesales

Se puede presentar una acción de impugnación (en alemán:  Anfechtungsklage ) contra un acto administrativo que grava. Las cuestiones que el tribunal de acción puede considerar se limitan al objeto de la acción ( § 88  VwGO). En consecuencia, una acción de impugnación es admisible de conformidad con el § 42  Abs. 1, Var. 1 VwGO cuando el actor desea la nulidad ( alemán:  Aufhebung ) de un acto administrativo.

Artículo 42  Abs. 2, Var. 1 VwGO también otorga a un ciudadano el derecho a exigir un acto administrativo ante un tribunal (en alemán:  Verpflichtungsklage , acción por obligación).

En general, las acciones para impugnar u obligar un acto administrativo son admisibles solo si el actor alega que el acto viola sus propios derechos ( § 42  Abs. 2 VwGO). La validez ( Begründetheit alemán  ) de una acción para impugnar un acto administrativo depende de si el acto administrativo es legal y si su ilegalidad supuso una violación de los derechos del demandante. Puramente formalmente un acto administrativo ilegal no puede ser impugnado por este solo motivo, a menos que la infracción de procedimiento, forma o competencia haya afectado la decisión de la autoridad administrativa en el fondo ( § 46 VwVfG). Si hubo margen de apreciación para la decisión, se considerará que el incumplimiento formal ha afectado la decisión sobre el fondo, aun cuando no pueda descartarse completamente que se hubiera tomado otra decisión sobre el fondo sin el incumplimiento formal. [89]

Notas

  1. ↑ Eberhard Schmidt-Aßmann, Stéphanie Dagron. Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen – Zur Geschlossenheit, Offenheit und gegenseitigen Lernfähigkeit von Rechtssystemen  (alemán)  // Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) . - 2007. - H. 67 . - S. 418. , Fn. 120.
  2. ↑ Mayer, 1895 ,  pág. 95 .
  3. ↑ Cita original: alemán.  Der Verwaltungsakt ist ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Ausspruch, der dem Unterthanen gegenüber im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll.
  4. ↑ 1 2 3 Maurer, 2011 , § 9, Rn. 3, pág. 198.
  5. ↑ Ule, 1987 , S. 1163.
  6. ↑ 1 2 Ule, 1987 , S. 1168.
  7. ↑ 1 2 3 4 Ule, 1987 , S. 1170.
  8. ↑ Ule, 1987 , S. 1170-1771.
  9. ↑ Ule, 1987 , S. 1171.
  10. ↑ Ule, 1987 , S. 1172.
  11. ↑ § 35 S. 1 VwVfG
  12. ↑ § 9 a § 42a VwVfG
  13. ↑ § 48 a § 50 VwVfG
  14. ↑ § 43 a § 47 VwVfG
  15. ↑ 1 2 Ule, 1987 , S. 1176.
  16. ↑ Wienbracke, 2012 , p. 25.
  17. ↑ 1 2 Rüdiger Schaer. Organe und Behörden . schaer-info.de. Consultado el 28 de julio de 2015. Archivado desde el original el 28 de julio de 2015.
  18. ↑ Viena, 2012 , pág. 31.
  19. ↑ Mayer, 1895 .
  20. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 36-37, S. 12-13.
  21. ↑ Viena, 2012 , pág. 30.
  22. ↑ Wienbracke, 2012 , p. 28.
  23. ↑ argumentum ad absurdum: OLG Köln, 28/07/1966 - 10 U 29/66 , NJW 1967, 735.
  24. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 172 , S. 63.
  25. ↑ Wienbracke, 2012 , p. 39.
  26. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 187, art. 66.
  27. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 188, art. 66.
  28. ↑ BVerwG , 11/05/2009 - 4 C 3.0 , BVerwGE 135, 209.
  29. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 189, art. 67.
  30. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 190, pág. 67.
  31. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 192, pág. 67.
  32. ↑ BVerwG , 09/02/1967 - IC 49.64 , BVerwGE 26, 161.
  33. ↑ Kopp/Ramsauer, 2021 , § 35 Rn. 115.
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  37. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 196, pág. 68.
  38. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 197, pág. 68.
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  40. ↑ Maurer, 2011 , § 9, Rn. 14 ss., S. 203 ss.
  41. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 233, pág. 78.
  42. ↑ 1 2 3 Wüstenbecker, 2016 , Rn. 234, pág. 78.
  43. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 237, pág. 80.
  44. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 241, pág. 82.
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  52. ↑ 1 2 Wüstenbecker, 2016 , Rn. 161.
  53. ↑ Kopp/Ramsauer, 2021 , § 41 Rn. 42.
  54. ↑ OVG NRW, NWVBl. 1996, 233.
  55. ↑ No: OVG NVwZ-RR 2007, 365 ; OVG NRW NVwZ 2004, 120 ; sí: OVG NVwZ-RR 2015, 230 ; OVG Lüneburg, 03/08/2012 - 12 LA 180/11, BeckRS 2012, 54872 ; RP OVG 10/10/1997 - 2 A 13324/96 .
  56. ↑ La posibilidad de ejecución de un acto administrativo está prevista en el § 6 VwVG de la federación, disposiciones similares de la legislación administrativa y ejecutiva de los Länder y leyes especiales de la federación y los Länder (por ejemplo, sobre la policía).
  57. ↑ §§ 48 , 49 VwVfG
  58. ↑ La Ley Simple tiene prioridad sobre la Ley Básica (en alemán:  Anwendungsvorrang des einfachen Rechts ).
  59. ↑ Rathausverbot (Lösungsvorschlag) . Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin. Consultado el 15 de junio de 2017. Archivado desde el original el 15 de junio de 2017.
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  68. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 462, art. 162.
  69. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 464, art. 163.
  70. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 465, art. 163.
  71. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 466, art. 163.
  72. ↑ En virtud del § 24 Abs. 1 VwVfG el órgano administrativo investiga de forma independiente las circunstancias del caso.
  73. ↑ Wüstenbecker, 2016 , Rn. 467, art. 163.
  74. ↑ OVG Berlín-Brandeburgo, 11/03/2011 - 1 B 65.10, NVwZ-RR 2012, 217
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  80. ↑ VGH Kassel, 20/02/1996 - 14 TG 430/95 , GewArch 1996, 291.
  81. ↑ 1 2 Reuter, 2009 , S. 512.
  82. ↑ Wienbracke, 2015 , p. 169.
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  84. ↑ BVerfG , 09/03/1994 - 2 BvL 43/92, 2 BvL 51/92, 2 BvL 63/92, 2 BvL 64/92, 2 BvL 70/92, 2 BvL 80/92, 2 BvR 2031/92 , BVerfGE 90, 145; BVerfG , 10/06/2009 - 1 BvR 706/08, 1 BvR 814/08, 1 BvR 819/08, 1 BvR 832/08, 1 BvR 837/08 , BVerfGE 123, 186.
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Fuentes

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