Un impuesto al carbono es un impuesto que grava el contenido de carbono de los combustibles , típicamente en los sectores de transporte y energía . Los impuestos al carbono son una forma de fijar el precio del carbono. El término también se utiliza para referirse a un impuesto equivalente sobre las emisiones de dióxido de carbono, el último de los cuales es muy similar pero se puede aplicar a cualquier tipo de gas de efecto invernadero o combinación de gases de efecto invernadero emitidos por cualquier sector de la economía [1] .
Cuando se quema un combustible de hidrocarburo como el carbón, el petróleo o el gas natural , su carbono se convierte en dióxido de carbono (CO 2 ) y otros compuestos de carbono. El CO 2 es un gas de efecto invernadero que absorbe el calor y causa el calentamiento global , lo que es perjudicial para el medio ambiente y la salud humana. Dado que las emisiones de gases de efecto invernadero de la quema de combustibles fósiles están estrechamente relacionadas con el contenido de carbono [2] de los combustibles correspondientes, esta externalidad negativa puede compensarse gravando el contenido de carbono de los combustibles fósiles en cualquier punto del ciclo del producto del combustible [3] [4 ] [5] . Los impuestos al carbono son una variación del impuesto Pigou [6] y ayudan a resolver el problema de los emisores de gases de efecto invernadero que no enfrentan el costo social total de sus acciones.
La investigación muestra que los impuestos al carbono son efectivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero [7] . Los economistas generalmente argumentan que los impuestos al carbono son la forma más eficiente y efectiva de frenar el cambio climático con el menor impacto negativo en la economía [3] [8] [9] [10] [11] . 77 países y más de 100 ciudades se han comprometido a lograr emisiones globales netas cero para 2050 [12] . A partir de 2019, se han introducido o planeado introducir impuestos al carbono en 25 países [13] , mientras que 46 países han fijado algún tipo de precio al carbono, ya sea a través de impuestos al carbono o esquemas de comercio de emisiones [13] . Para evitar sus impuestos regresivos , los ingresos del impuesto al carbono pueden gastarse en grupos de bajos ingresos [14] .
El dióxido de carbono es uno de varios gases de efecto invernadero (GEI) que atrapan el calor liberados por la actividad humana, y el consenso científico es que las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero son la causa principal del calentamiento global [15] y que el dióxido de carbono es el más importante de los gases antropogénicos . PG [16] . Globalmente, 27 mil millones de toneladas de dióxido de carbono son producidas anualmente por actividades humanas. Gases volcánicos y sus efectos, Servicio Geológico de los Estados Unidos. Consultado el 10 de agosto de 2009 [17] . El impacto físico del CO 2 en la atmósfera se puede medir como un cambio en el balance de energía del sistema de forzamiento radiativo Tierra-atmósfera-CO 2 [18] . Los impuestos al carbono son una de las estrategias disponibles para los gobiernos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero [3] .
Bajo el Protocolo de Kioto (un tratado internacional), las emisiones de CO2 están reguladas junto con otros GEI. Diferentes GEI tienen diferentes propiedades físicas: el potencial de calentamiento global es una escala de equivalencia aceptada internacionalmente para otros gases de efecto invernadero en términos de toneladas de dióxido de carbono equivalente.
Un impuesto al carbono es una forma de impuesto a la contaminación [19] . Los impuestos a la contaminación a menudo se agrupan con otros dos instrumentos de política: permisos/créditos para el comercio de contaminación y subsidios. Estos tres instrumentos de política ambiental y económica se construyen sobre la base de la regulación de mando y control. La diferencia es que las reglas clásicas de comando y castigo estipulan, a través de normas de cumplimiento o prescriptivas, lo que cada contaminador debe hacer para cumplir con la ley. La regulación de comando y control no se considera una herramienta económica, ya que generalmente se implementa por medios más limitados, como una orden de cese o control, aunque puede incluir sanciones monetarias administrativas en las reglas específicas de las instalaciones. La distinción instrumental entre la regulación tributaria y la de comando y control está determinada por los nombres legales adoptados y si contienen "impuesto" como un término definido en la ley.
Un impuesto al carbono también es un impuesto indirecto , un impuesto a las transacciones, a diferencia de un impuesto directo , que grava los ingresos. Un impuesto al carbono se denomina instrumento de fijación de precios porque establece un precio para las emisiones de carbono [20] . En la teoría económica, la contaminación se considera una externalidad negativa, un impacto negativo sobre un tercero que no está directamente involucrado en la transacción, y es una especie de fiasco de mercado . Para enfrentar este problema, el economista Arthur Pigou propuso gravar los bienes (en este caso, los combustibles de hidrocarburos) que eran la fuente de externalidades negativas (dióxido de carbono) para reflejar con precisión el costo para la sociedad de producir bienes, internalizando así los costos asociados con la producción de bienes. . Un impuesto sobre las externalidades negativas se denomina impuesto Pigou y debe ser igual al costo marginal del daño.
En el marco del concepto de Pigou, los cambios correspondientes son de carácter marginal, y se supone que el tamaño del efecto externo es lo suficientemente pequeño como para no distorsionar el resto de la economía [21] . Según el consenso científico, el impacto del cambio climático puede conducir a catástrofes y cambios no marginales [22] [23] . “No marginal” significa que el impacto puede reducir significativamente la tasa de crecimiento de los ingresos y la riqueza. La cantidad de recursos que deberían dedicarse a la mitigación del cambio climático es discutible. Las políticas para reducir las emisiones de carbono también pueden tener un impacto no marginal, pero no catastrófico [24] .
Además de crear incentivos para la conservación de la energía, un impuesto al carbono pondría a las fuentes de energía renovables como la eólica, la solar y la geotérmica en una posición más competitiva, estimulando su crecimiento. David Gordon Wilson propuso por primera vez un impuesto al carbono en 1973 [25] .
En enero de 2019, los economistas publicaron una declaración en The Wall Street Journal , pidiendo un impuesto al carbono, describiéndolo como "la palanca más rentable para reducir las emisiones de carbono a la escala y velocidad necesarias". Para febrero de 2019, más de 3000 economistas estadounidenses habían firmado la declaración, incluidos 27 economistas ganadores del Premio Nobel.
La fuga de carbono es el impacto que la regulación de emisiones en un país/sector tiene sobre las emisiones en otros países/sectores que no están sujetos a la misma regulación [26] . Los efectos de las fugas pueden ser negativos (es decir, aumentar la eficiencia de la reducción de las emisiones totales) o positivos (reducir la eficiencia de la reducción de las emisiones totales) [26] . Las fugas negativas que son deseables se denominan comúnmente "derrames" [27] .
Según Goldemberg, los efectos a corto plazo de una fuga deben sopesarse frente a los efectos a largo plazo de una fuga [28] . Las políticas que, por ejemplo, imponen un impuesto sobre las emisiones de carbono solo en los países desarrollados pueden conducir a la fuga de emisiones a los países en desarrollo. Sin embargo, podría ocurrir una fuga negativa deseable debido a una menor demanda de carbón, petróleo y gas de los países desarrollados y, por lo tanto, de los precios mundiales. Esto dará como resultado que los países en desarrollo puedan permitirse más de cualquier tipo de combustible de hidrocarburo, reemplazando así el carbón con más petróleo o gas, reduciendo efectivamente sus emisiones nacionales. Sin embargo, en el largo plazo, si se retrasa la transferencia de tecnologías menos contaminantes, este reemplazo del efecto ingreso puede no traer beneficios a largo plazo.
La fuga de carbono es fundamental para el debate sobre la política climática, dada la variedad de cuestiones que se debaten actualmente, incluido el marco energético y climático para 2030 y la revisión de la tercera lista de la UE sobre fugas de carbono [29] .
Se han propuesto una serie de estrategias para hacer frente a las pérdidas competitivas debido a que un país impone un impuesto al carbono y otro no [3] [30] . También se han propuesto políticas similares en un intento de alentar a los países a introducir impuestos al carbono. La política propuesta incluye ajustes de impuestos fronterizos, aranceles comerciales y prohibiciones comerciales.
El ajuste del impuesto fronterizo tendrá en cuenta las emisiones asociadas a las importaciones de países que no tienen precio al carbono. Una alternativa serían las prohibiciones comerciales o los aranceles aplicados a los países que no pagan impuestos. Se ha argumentado que tales enfoques pueden ser desventajosos para el país objetivo como una medida comercial inaceptable en la Organización Mundial del Comercio . La jurisprudencia allí no preveía regulaciones específicas sobre impuestos relacionados con el clima debido a la falta de intentos de implementarlos [31] . También se discutieron los aspectos administrativos de los ajustes fiscales fronterizos [32] .
Otros dos tipos de impuestos relacionados con los impuestos al carbono son los impuestos sobre las emisiones y los impuestos sobre la energía. Un impuesto sobre los gases de efecto invernadero requiere que los emisores individuales paguen un derecho, gravamen o impuesto sobre cada tonelada de gases de efecto invernadero emitida a la atmósfera [3] , mientras que un impuesto sobre la energía se aplica directamente a los productos energéticos.
Desde una perspectiva de mitigación del cambio climático, un impuesto al carbono basado en el contenido de carbono del combustible no es un sustituto ideal para un impuesto al CO2 [ 28] . Por ejemplo, un impuesto al carbono fomenta una reducción en el uso de combustibles de hidrocarburos, pero no brinda ningún incentivo para mitigar o mejorar las tecnologías de mitigación, como la captura y el almacenamiento de carbono .
Los impuestos a la energía aumentan el precio de la energía de manera uniforme, independientemente de las emisiones producidas por la fuente de energía. Se aplica un impuesto ad valorem sobre la energía de acuerdo con el contenido energético del combustible o el costo del producto energético, que puede o no ser consistente con las emisiones de gases de efecto invernadero y sus respectivos potenciales de calentamiento global . Las investigaciones muestran que los impuestos sobre la energía ad valorem serían más costosos que los impuestos sobre el carbono para reducir las emisiones en cierta cantidad [3] . Sin embargo, aunque las emisiones de CO 2 son un factor externo, el uso de los servicios energéticos puede generar otros factores externos negativos, como la contaminación del aire. Cuando se toman en cuenta estas otras externalidades, un impuesto a la energía puede ser más efectivo que un impuesto al carbono por sí solo.
Otro tipo de impuesto es la tarifa y el dividendo, donde el dinero recaudado del impuesto se devuelve equitativamente a todos los hogares, gravando efectivamente las emisiones de carbono y devolviendo un reembolso a quienes queman menos carbono.
La investigación muestra que los impuestos al carbono son efectivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero [33] [34] . Existe un acuerdo abrumador entre los economistas en que los impuestos al carbono son la forma más eficaz y eficiente de frenar el cambio climático con el menor impacto económico adverso [35] [36] [8] [37] [10] [11] .
Un estudio en una revista de economía estadounidense que utilizó control sintético encontró que el impuesto al carbono sueco redujo con éxito las emisiones de carbono del transporte en un 11% [33] [34] . Un estudio de 2015 sobre los impuestos al carbono en la Columbia Británica encontró que estos impuestos reducen las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 5 y un 15 %, pero tienen poco impacto económico general. Un estudio de 2017 sobre el impuesto al carbono de la Columbia Británica encontró que las industrias en su conjunto se beneficiaron del impuesto y de un "aumento anual pequeño pero estadísticamente significativo en el empleo del 0,74 por ciento", pero que las industrias sensibles al comercio y con un uso intensivo del carbono se vieron afectadas negativamente [38 ] . Un estudio de 2020 sobre los impuestos al carbono y el crecimiento económico en las democracias ricas encontró que los impuestos al carbono existentes no dañan ni limitan el crecimiento económico [39] .
Varios estudios han demostrado que, en ausencia de aumentos en los beneficios sociales y los créditos fiscales, un impuesto al carbono afectará más a los hogares pobres que a los ricos [40] [41] [42] [43] . El economista de la Universidad de Tufts, Gilbert E. Metcalfe, ha argumentado que los impuestos al carbono serían regresivos en el contexto estadounidense [44] .
Una política gubernamental alternativa a un impuesto al carbono es limitar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Los niveles de emisión de gases de efecto invernadero están limitados y los permisos de contaminación (llamados "abuelos") se distribuyen o subastan gratuitamente a los contaminadores. Los permisos de subasta tienen importantes ventajas económicas sobre los "abuelos". En particular, la subasta genera ingresos que pueden utilizarse para reducir los impuestos distorsionadores y mejorar la eficiencia general [45] . Se puede permitir un mercado para estos derechos de emisión de modo que los contaminadores puedan intercambiar algunos o todos sus derechos de emisión con otros (cap-and-trade). Se podría crear un instrumento híbrido de límite e impuesto al carbono mediante la creación de un precio mínimo y un precio máximo para los permisos de emisiones. También podría introducirse un impuesto sobre el carbono al mismo tiempo que se limitan las emisiones [28] .
A diferencia del sistema de tope con permisos "abuelos", el impuesto al carbono aumenta los ingresos. Si los ingresos se utilizan para reducir otros impuestos distorsionantes, esto puede aumentar la eficacia del impuesto. Por otro lado, un tope con permisos "exentos" puede tener la ventaja de la eficiencia, aplicándose a todas las industrias. Esto proporciona un incentivo igual para todos los contaminadores para reducir sus emisiones. Esta es una ventaja frente a un impuesto que exime o tiene tasas reducidas para determinados sectores. Sin embargo, no hay nada que requiera exención de impuestos o tasas reducidas para ciertos sectores, como se demuestra en el impuesto al carbono de Columbia Británica.
Tanto los impuestos sobre el carbono como los sistemas de permisos (a veces llamados "Cap and Trade") tienen como objetivo reducir las emisiones totales de carbono fijando el precio de las emisiones de CO 2 , pero logran este objetivo de formas muy diferentes. Si bien los impuestos al carbono dictan el precio que se pagará por cada unidad de contaminación, los sistemas de permisos establecen una cierta cantidad de CO2 para que todas las entidades aplicables se mantengan y dividan esta cantidad total entre los permisos negociables. En ausencia de incertidumbre, los dos sistemas lograrán el mismo efecto y darán como resultado una cantidad de mercado eficiente de CO 2 y el precio por unidad de CO 2 bajará . En caso de incertidumbre ambiental, es decir, cuando el daño ambiental de cada unidad de CO 2 no se puede calcular con precisión, un sistema de permisos puede ser más beneficioso para limitar la cantidad total y, por lo tanto, el daño potencial. En caso de incertidumbre sobre el costo de la reducción de CO 2 para una empresa, es preferible un impuesto [46] [47] [48] . El problema de la incertidumbre en el campo del control de emisiones se ilustró en 2005 en la primera etapa del sistema de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (cap and trade) [49] . En este programa, la asignación inicial de permisos fue demasiado grande, porque la UE no proporcionó una evaluación precisa de las capacidades de reducción de CO 2 de las diversas empresas que regulaba y, por lo tanto, las empresas simplemente redujeron sus emisiones a la cantidad asignada sin comprar nada. permisos adicionales. Esto llevó los precios de los permisos a casi cero dos años después del inicio del programa, destruyendo el sistema y requiriendo una reforma y refinamiento de la asignación de permisos que eventualmente se reflejaría en el actual Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (Fase 3) [49] .
La distinción entre los impuestos al carbono y los sistemas de permisos puede desdibujarse cuando se permiten los sistemas híbridos. Un sistema híbrido de tope y comercio impone límites a los movimientos de precios. Se puede establecer un precio tope por medio de una "válvula de seguridad" mediante la cual la autoridad emisora (por ejemplo, el gobierno) está dispuesta a emitir recargos adicionales al precio establecido. El límite inferior también se puede establecer a través del nivel de precios [50] . Recientemente, los economistas han comenzado a estudiar los impuestos híbridos sobre el carbono, donde se introducen mecanismos de ajuste de la tasa impositiva para garantizar que se cumplan los objetivos de reducción de emisiones [51] . El economista Gilbert Metcalfe propuso un mecanismo específico [52] , un mecanismo de emisión, y esta idea fue aceptada en principio por el Climate Leadership Council en su primer componente [53] .
Una encuesta de 2018 de los principales economistas encontró que el 58% de los economistas encuestados estaban de acuerdo con la declaración "los impuestos al carbono son una mejor manera de implementar la política climática que los topes y el comercio", el 31% dijo que no tenía opinión o que era incierto, pero ninguno de los encuestados no estuvieron de acuerdo [10] .
Tanto los impuestos sobre los GEI como los impuestos sobre el comercio y el carbono brindan a los contaminadores un incentivo financiero para reducir sus emisiones de GEI. Los impuestos al carbono brindan certeza sobre el precio de las emisiones, mientras que los topes brindan certeza sobre la cantidad de emisiones [54] . En una evaluación de la literatura, se concluyó que la elección entre un sistema internacional de tope y comercio (tope) o un impuesto internacional al carbono sigue siendo ambiguo [28] . Lu et al. (2012) compararon el impuesto al carbono, el comercio de emisiones y la regulación de comando y control a nivel industrial. Su resumen concluye que los mecanismos de mercado funcionarán mejor que los estándares de emisión para cumplir con los objetivos de emisión sin afectar la producción industrial [55] .
James Hansen argumentó en su libro Las tormentas de mis nietos y en una carta abierta al entonces presidente Obama que el comercio de carbono solo traería dinero a los bancos y fondos de cobertura y permitiría a los principales productores de carbono "hacer negocios como de costumbre" [56] [ 57] .